Яков Кротов. Путешественник по времени. Вспомогательные материалы: российский милитаризм.

Комягин Д. Л., Лебедев С. К., Лукоянов И. В., Ходяков М. В.

ВОЕННЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

 

К оглавлению

1. Военный бюджет как часть общегосударственного бюджета

Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов. Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества. Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей - военный бюджет. Известный российский специалист в области государственных финансов и финансового права М. И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что "поддержание мира и готовность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства все время ведут войну... Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война - борьба машин и капитала" <1>.

--------- <1> Боголепов М. И. Государственный долг. СПб., 1910. С. 186.

С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех крупных государствах расходы в мирное время по статье "оборона" составляют примерно треть от всех общегосударственных затрат. В период войны эти издержки могут даже превышать все расходы "мирного" бюджета. Это в полной мере относится и к России. По величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце XIX - начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному выражению одного из финансистов начала XX в., представляла собою "огромного потребляющего Левиафана - многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, - задача технически очень трудная и экономически требующая регулярного расходования весьма крупных масс капитала" <1>.

--------- <1> Военные займы / Под ред. М. И. Туган-Барановского. Пг., 1917. С. 148.

На протяжении всего XX в. наблюдалась тенденция неуклонного роста военных расходов, обусловленная участием России и Советского Союза в двух мировых войнах, многочисленных локальных и региональных военных конфликтах, втянутостью нашего государства в экономически изнурительную гонку вооружений. Постоянное увеличение военных расходов объяснялось также тем, что военный бюджет "должен являться средством не только для подготовки могущественной армии, но и для понижения издержек будущей войны". А. А. Свечин, известный российский военный стратег (1878 - 1938), в своем капитальном труде "Стратегия" писал о том, что "военный бюджет должен обеспечить государству и капитальное оборудование на случай войны, и мобилизационные запасы, и значительные массы обученных в населении, дабы уменьшить в случае войны прогул на обучение в запасных частях, отрывающий в самое горячее время миллионы рабочих рук и от фронта и от работы в тылу" <1>.

--------- <1> Свечин А. А. Стратегия. Военный вестник, 1927 (см. также: http://www. marketer. ru/node/1273).

* * *

Термин "военный бюджет" достаточно часто употребляется как в экономической, так и в юридической литературе <1> в разных значениях.

--------- <1> См., например: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год, где употребляется понятие "военный бюджет Соединенных Штатов". См.: Мелехин А. В. Теория государства и права. М., 2007. В структуре Минобороны России до недавнего времени существовало Главное управление военного бюджета и финансирования.

Существует легальная дефиниция военного бюджета, введенная с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств <1>. В данном документе военный бюджет определяется как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов. В литературе иногда военный бюджет понимают как центральное звено военно-финансовой системы <2>.

--------- <1> Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Российской Федерации от 09.10.2006 N 224-ст (ГОСТ 31278-2004). <2> См.: Берладир Ю. В. К вопросу о развитии военно-бюджетного законодательства России // Российский военно-правовой сборник N 9: Военное право в XXI веке. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант". За права военнослужащих. М., 2007.

Буквальное (семантическое) толкование термина "военный бюджет" обозначает тот бюджет, который появляется в особый период, т. е. в случае войны <1>. Бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения <2>, называется чрезвычайным бюджетом <3>. Бюджет государства в состоянии войны существенно отличается от мирного бюджета в части как формирования доходов, так и осуществления расходов. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в случае войны будут формироваться за счет изъятия необходимого для нужд обороны страны имущества, а расходы осуществляться в упрощенном порядке по решению непосредственно Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Особым образом будет учитываться государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета может приостановиться.

--------- <1> См.: ст. 8 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении", ст. 27 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", п. 5 ст. 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации. <2> Возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще ст. 25 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который утратил силу с 1 января 2000 г. <3> См.: Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. М., 2006. С. 419.

Необходимо остановиться на проблеме обособления средств, предназначенных на военные цели (национальную оборону) в общем бюджете публично-правового образования. Дело в том, что на практике невозможно определить долю средств бюджета, предназначенную на нужды национальной обороны. Такие средства предусмотрены не только по военному ведомству (Министерству обороны), но и по иным структурам, в которых существует военная служба. Если понимать военные расходы расширительно, например отнести к ним средства, предназначенные на мобилизационную подготовку экономики, то практически все главные распорядители бюджетных средств окажутся обладателями ассигнований на военные нужды. С другой стороны, даже ассигнования по военному ведомству включают в себя сугубо гражданские позиции. Помимо расходов по разделу "Национальная оборона" финансирование Вооруженных Сил осуществляется по разделам "Общегосударственные вопросы", "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Образование", "Культура, кинематография и средства массовой информации", "Здравоохранение и спорт", "Социальная политика" <1>.

--------- <1> См.: Заключение Правительства Российской Федерации от 30.01.2006 N 261п-П4 на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об обороне" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, термин "военный бюджет" должен обозначать все расходы, связанные с подготовкой к войне и ее ведением, что не совпадает с содержанием разделов современной классификации расходов бюджетов Российской Федерации "Расходы на национальную оборону" и "Расходы на национальную безопасность". Особенной является система принципов, на основе которых должен формироваться и исполняться военный бюджет. Такая система состоит из общеправовых принципов, принципов бюджетного права, а также специальных отраслевых принципов военного законодательства. К общеправовым принципам формирования и осуществления расходов на национальную оборону относятся принципы законности, плановости и гласности (прозрачности). Группа отраслевых принципов связана с военной спецификой соответствующих правоотношений. Это: принципы приоритетности интересов национальной обороны и безопасности; централизации и единоначалия, безусловности воинского повиновения; непрерывности и последовательности осуществления военных расходов; последующей компенсации нанесенного военными действиями ущерба гражданам и юридическим лицам. Специальные принципы, регулирующие формирование расходов на национальную оборону в мирное время, совпадают с принципами бюджетного права. Из числа принципов бюджетного права самое большое значение для формирования и исполнения военного бюджета имеют принципы бюджетного процесса. Это принципы: полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджета; прозрачности (открытости); достоверности; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов и источников финансирования дефицита бюджета; единства кассы. Должны учитываться принципы: единства бюджета; реальности и ясности отражения доходов и расходов, приоритета публичных расходов; подконтрольности процесса формирования и осуществления расходов. Имеется также группа принципов, выводимых из смысла конституционно-правовых норм: распределения функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной и исполнительной властей (ч. 1 ст. 105, п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ); гласности (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ); плановости (п. "з" ст. 71, п. "а" ч. 1 ст. 114, ст. 132 Конституции РФ); законности (ст. 1, 2, 15, 57 Конституции РФ). Все перечисленные принципы, в свою очередь, делятся на принципы, действующие в мирное время, в период войны или в переходный период. Это разделение означает, что подходы к формированию расходов на национальную оборону в мирное время и в период войны имеют принципиальные отличия. Если в мирное время в отношениях, связанных с формированием и осуществлением расходов на национальную оборону, доминируют принципы бюджетного права, то в период действия военного и чрезвычайного положения система принципов видоизменяется: отраслевые принципы (принципы военного права) играют ведущую роль, общеправовые принципы и принципы бюджетного права - второстепенную. Ф. А. Макшеев писал в 1905 г.: "С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок по его медлительности и стеснительности совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит без заранее составленных стеснительных подразделений под общей рубрикой "Военный фонд". Хотя затем этот фонд разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую" <1>.

--------- <1> Макшеев Ф. А. Снабжение и военное хозяйство в военное время. СПб., 1905. С. 298.

В целом следует заметить, что необходимость финансового обеспечения военных нужд заметным образом повлияла, а в некоторые периоды даже определяла социально-экономическое развитие Российской империи. Точно так же военные потребности формировали социально-экономический облик СССР. При этом до настоящего времени не утихает дискуссия по поводу оптимального соотношения военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета. Давно замечено, что "соединение масс для военного обучения должно препятствовать успехам производительности, отвлекая большое число деятелей от производительных занятий" <1>, и, пренебрегая хозяйством в ходе военных приготовлений, "можно истощить себя до наступления войны так, что при вторжении вооруженного неприятеля окажешься бессильным" <2>. "Войско могущественно влияет на население, его возрастание и физический характер", а "влияние войска на народное хозяйство заключается в общем отвлечении от мирных занятий, уменьшении производительности" <3>. Наконец, "расходы по содержанию войска в мирное время и по благовременному приготовлению средств для ведения войны поглощают значительное количество государственных доходов. Отвлеченное от чисто производительного дела специальными своими занятиями войско не может найти в самом себе средств к обеспечению своего существования" <4>.

--------- <1> А. Ш. О нашей военной реформе с экономической точки зрения. М., 1872. С. 5. <2> Там же. С. 15. <3> Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. Т. 4. СПб., 1892. С. 846 (статья "Военное законодательство"). <4> Аничков В. Военное хозяйство. Сравнительное исследование положительных законодательств России, Франции, Пруссии, Австрии, Сардинии, Бельгии и Баварии. СПб., 1860. С. 1.

Правильное распределение ежегодных военных расходов вообще и отстаивание разумных запросов военного ведомства в отношении чрезвычайных расходов - задача общегосударственного масштаба и важности. Одно из разъяснений возможной военно-бюджетной политики дал М. А. Газенкампф: "Государство не может, безнаказанно для своего благосостояния, делать в мирное время такие военные расходы, которые превышают его средства и истощают платежные силы народа. В военное время неизбежны и необходимы самые тяжкие жертвы для торжества над врагом, и тогда военное ведомство вправе требовать крайнего напряжения всех сил и средств государства и народа. Но в мирное время не только финансовое, но и само военное ведомство должно ставить себе задачей сокращение военных издержек до того наименьшего предела, который допускается требованиями боевой готовности вооруженных сил и условиями полного благоустройства их во всех отношениях. Военное ведомство не может и не должно предъявлять только требования, не заботясь о том, откуда возьмутся средства для их удовлетворения" <1>.

--------- <1> Газенкампф М. А. Военное хозяйство: Курс старшего класса Николаевской академии генерального штаба. Вып. 1. 2-е изд. СПб., 1890. С. II.

Имелись и имеются, однако, противоположные мнения. Например, Ф. А. Макшеев отмечал: "Так как обыкновенные расходы настоятельны и неотложны, то и назначение их не может встретить возражений; они назначаются ввиду неотвратимой силы. Не так обстоит дело с чрезвычайными расходами. Они не так настоятельны, особенно в глазах лиц, недостаточно ориентированных в военном деле, а потому является соблазн если не совсем отклонить эти расходы, то по крайней мере отложить их или в лучшем случае разложить на продолжительный период. А это очень неблагоприятно для дела государственной обороны" <1>.

--------- <1> Макшеев Ф. А. Военное хозяйство: Курс Интендантской академии. Ч. 2. Интендантское хозяйство в мирное время. СПб., 1913. С. 5.

Современные Вооруженные Силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, заинтересованном в развитии новых технологий, стимулирующим открытия в области науки и техники. Это верно как для Российской Федерации, так и для зарубежных стран. Например, "для разработки новейших систем и видов вооружений в США сложилась и непрерывно совершенствуется мощная, развивавшаяся в течение десятилетий и хорошо финансируемая исследовательская инфраструктура, в которую входят государственные организации, частные компании, университеты" <1>. При этом на частные компании приходится "подавляющая часть расходов, направляемых на создание инноваций военного назначения" <2>.

--------- <1> Поярков А. А. Финансовое обеспечение военно-технической политики США // Финансы и кредит. 2006. N 28 (октябрь). С. 82. <2> Там же.

Таким образом, мнение о безвозвратности военных расходов не подтверждается, что повышает интерес к военному бюджету. При всем разнообразии мнений необходимость и важность военных расходов не отрицаются ни одним из исследователей. Можно заметить, что при отсутствии военных расходов в объеме, достаточном для поддержания надлежащего уровня обороноспособности государства, теряют смысл все иные бюджетные расходы, так как под угрозу ставится не только возможность осуществления экономической деятельности, но и суверенитет государства. Получить полное представление о военном бюджете России невозможно без использования историко-правового метода. Принцип историзма исходит из того, что эволюция расходов на национальную оборону представляет собой непрерывный во времени процесс развития соответствующих организационных и правовых форм. "Понимание юридического института можно считать достигнутым, если наряду с догматической (юридико-аналитической) трактовкой представлена историческая" <1>. Историко-правовой метод позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся формирования военного бюджета, условий его развития в прошлом и настоящем, основных тенденций развития в будущем. В начале XX в. видный специалист в области истории права А. Н. Филиппов отмечал, что "над видимым хаосом беспорядочной смены одних юридических норм и учреждений другими царит в действительности строгая последовательность правовых явлений, причинная зависимость одних от других, преемственность их развития" <2>.

--------- <1> См. Ялбулганов А. А. Организационно-правовые основы финансового контроля в Российской армии (XIX - начало XX в.): Автореферат дис. ... доктора юрид. наук. М., 1999. С. 5. <2> Филиппов А. Н. История русского права. Часть I. Вып. 1. М., 1905. С. 4, 5.

Исследование эволюции организационно-правовых форм, возникающих для осуществления военных расходов, позволяет не только обогатить историческую часть науки военного и финансового права, но и извлечь из богатого исторического прошлого важные уроки для современного этапа развития законодательства.

2. Военный бюджет и социально-экономическое развитие России XVII - XVIII вв.

Правовое регулирование расходов на национальную оборону осуществлялось в России XVII - XVIII вв. зачастую особым образом, отличным от общепринятого порядка. Военная служба в Московском государстве XVI - XVII вв. была делом особой категории "государевых слуг", или служилых людей (в XVIII в. эта группа стала именоваться дворянством). Группа эта имела довольно сложную структуру. Прежние владетельные князья - Рюриковичи, а также их бывшие бояре и прочие слуги перешли на службу к московскому государю. Но положение их было не одинаковым, так как они разделялись на чины. Высший слой служилых людей составляли, с одной стороны, потомки бывших тверских, ярославских, ростовских и других князей, а с другой - потомки бояр московских князей. Потомственная служба московскому княжескому дому уравнивала их теперь с отпрысками князей других земель. Этот круг лиц именовался думцами или думными людьми, которые имели чин бояр или окольничих. В состав думы входили также думный дворянин и думные дьяки, возглавлявшие важнейшие приказы - Посольский и Разрядный. Из недумных чинов, находившихся непосредственно при московском дворе, далее шли стольники, стряпчие, жильцы. В середине XVI в. сформировалась стоявшая на следующей ступени служилых чинов группа московских дворян. Еще ниже стояла основная масса "служилой мелкоты" - городовые дети боярские, объединенные в особые служилые корпорации - служилые города, поступавшие на военную службу вместе, "всем городом". По происхождению своему это были в основном разного рода слуги других, не московских, князей, а иногда и отпрыски самих князей, не сумевшие подняться в "московские чины" <1>.

--------- <1> Подробнее см.: Зимин А. А. Формирование боярской аристократии в России во второй половине XV - первой трети XVI в. М., 1988; Правящая элита Русского государства. IX - начало XVIII в. (Очерки истории). СПб., 2006.

Все служилые люди получали за службу, как и ранее, землю. "Московским чинам" (начиная с дворян московских и кончая боярами) землю жаловали вокруг Москвы, всем остальным - по своему городу. Кроме того, наградой за службу и способом содержания служилых людей до середины XVI в. были кормления - назначения на некоторый срок наместниками (в города) или волостелями (в уезды) от имени Великого князя Московского. В этот срок они собирали государевы подати, частью и на себя. Потом следовали годы, когда служилый человек был лишен кормления, добивался его вновь и т. д. В 1556 г. систему кормления отменили, а деньги, собираемые ранее на "корм" наместникам и волостелям, продолжали собирать и именовать кормленым окупом, который распределялся между служилыми людьми в виде денежного жалованья в придачу к жалованью земельному. Высшие служилые чины от боярина до дворянина московского считались государевым двором, составляли своеобразную высшую служилую корпорацию. В остальных служилых городах также со временем выделилась немногочисленная (всего несколько человек, да и то не по каждому городу) верхушка, именовавшаяся выборными дворянами (так как когда-то эти люди считались низшим слоем государева двора в провинции) и дворовыми детьми боярскими, в отличие от основной массы городовых детей боярских. Служилые люди независимо от чинов выезжали на службу всем городом (например, новгородцы, смоляне, дорогобужане, рязанцы и т. д.) по специальному государеву указу и проводили на военной службе половину года, потом возвращались в свои поместья, а на службу выезжали другие и т. д. Списки московских людей с их земельным и денежным жалованьем заносились в боярские книги, а городовых детей боярских - в десятни, составлявшиеся по каждому городу. Размер жалованья напрямую зависел от чина. Армия собиралась как ополчение служилых людей. Имевшие поместье и денежное жалованье должны были снабжать себя в поход всем необходимым. Но до середины XVI в. порядок не был строго регламентирован. Затем, по известному Уложению о службе, каждый служилый человек должен был со 100 четвертей земли (170 га) выехать "людно, конно и оружно". Соответственно если размер поместья превышал указанный, вместе со служилым человеком за каждые 100 четвертей выставлялся один вооруженный холоп, именовавшийся холопом-послужильцем. Если выставлялось более холопов, чем было земли, за них платились деньги. До середины XVI в., кроме старинной дани и переводившейся иногда на деньги ямской повинности, государство не взимало постоянных прямых налогов. Последние появились в связи с необходимостью содержать новый вид вооруженных сил - пехоту. После завоевания Казани служилые люди в прибавку к своим земельным доходам стали получать оклады денежного жалованья. Военные столкновения с Западом выявили необходимость в пехоте с огнестрельным оружием. В середине XVI в. было создано особое стрелецкое войско, состоящее из пехотинцев, вооруженных пищалями. Они получали денежное жалованье, порох, одежду и вооружение. Стрельцы жили особыми слободами в Москве, занимались в свободное от службы время различными промыслами. Некоторая часть стрельцов была расквартирована гарнизонами в разных пограничных городах. Стрельцы были служилыми людьми не "по отечеству", как все остальные, а "по прибору", т. е. их набирали в основном из посадских людей. Кроме стрельцов к служилым "по прибору" относились пушкари, "воротники" (охрана и смотрители ворот) и проч. С конца XVI в., когда власть Московского государства стала все сильнее распространяться на степные окраины, населенные казаками, служилые казаки стали важной составной частью служилых людей "по прибору". Они также получали государево жалованье деньгами, порох и снаряжение. Источником жалованья служилым людям было государево тягло. Основными плательщиками тягла (т. е. платежей в пользу государства) являлись крестьяне и посадские люди (в армии они не служили). Стоимость содержания армии напрямую связана с вопросом о налоговой системе вообще, так как армия представляла основу государства и жалованье служилым людям было одним из главных государственных расходов, особенно с середины XVI в., когда оно стало выражаться не только в земле, но и в деньгах. До этого главными налогами и повинностями были дань и ямские деньги (на содержание коммуникаций) <1>. Но существовала также посоха (посошная служба) - поставка людей для строительства укреплений, обслуживания артиллерии и проч. С городских слобод собирали еще пищальные деньги на покупку огнестрельного оружия, которым были вооружены служилые люди "по прибору", и на содержание пищальников - регулярной пехоты, вооруженной огнестрельным оружием <2>, а также ямчужные деньги на покупку пороха и на селитроварение для производства пороха. Единицей налогообложения была соха, включающая размер земли и оценку ее качества, а также доходность хозяйства крестьян. В Московском государстве военные расходы являлись крупнейшей частью расходов государства. На покрытие военных расходов направлялись все главные прямые налоги, начиная с татарской дани.

--------- <1> Этот налог добавился при Иване III. <2> После Смутного времени наряду с прежними ямскими деньгами, которые стали называться малыми, появились большие ямские деньги. К пищальным деньгам добавилась более крупная стрелецкая подать деньгами и хлебом. Перед воцарением Петра I все эти налоги слились в один.

В период реформ 1550-х гг. при Иване IV возник также новый военный налог - засечные деньги (на постройку засек), а в середине XVI в. появился еще один - полоняничные деньги, которые шли на выкуп русских пленных, в основном из восточной (крымской, татарской) неволи. Цена выкупа колебалась от 40 до 600 руб. за человека в зависимости от его чина. Выкупались только те люди, которые попали в плен в результате государевой службы. Холопы-послужильцы, выкупленные из плена, становились свободными. На содержание захваченных на войне пленных собирались и другие полоняничные деньги. Кроме того, в это время собирались специальные деньги, которые шли на обеспечение стрелецкого войска. Для тяглого населения основные налоги в сумме составляли 13 руб. с сохи. По мере развития военного дела и техники в Новое время государства, такие, как Россия, находившиеся на периферии западного рынка, стали более уязвимы к эмбарго, особенно стратегических и передовых военных товаров. Для России более высокий уровень военной самодостаточности имел решающее значение в ее отношениях со странами, интегрированными в западный рынок и бывшими социально частью Запада, которые в полной мере пользовались передовой военной технологией. Хотя Россия до Петра Великого поддерживала широкие торговые отношения и некоторые культурные контакты с государствами Европы, она не была по-настоящему частью "западного мира", как, например, ее соседка Речь Посполитая. До начала XVII в. Московское государство было самодостаточным по вооружению, но импортировало некоторые сырьевые материалы. В течение XVII столетия страна на время потеряла былую самодостаточность в вооружении, пытаясь овладеть западноевропейской военной технологией. В правление Петра I Россия использовала самую передовую военную технологию и стала в военном отношении самодостаточной как по вооружениям, так и в сырьевом отношении <1>.

--------- <1> Esper T. Military Self-Sufficiency and Weapons Technology in Muscovite Russia // Slavic Review. Vol. 28. No. 2. 1969. Jun. P. 186.

В XVII в. часто шли войны и государство прибегало к чрезвычайным налогам. После окончания Смуты в 1614 - 1619 гг., когда значительная часть служилых людей были разорены, их крестьяне разбежались, и значит, земля сама по себе не кормила, собирали пятинные деньги, как правило, идущие "ратным людям на жалованье". Желанием закрепить крестьян на землях служилых людей диктовалось немногим позже и введение крепостного права. В 1632 г., в связи с начавшейся Смоленской войной (1632 - 1634), Земский собор опять решил собирать "пятую деньгу", т. е. 20% "с животов и промыслов" на жалованье ратным людям. Однако собрать этот налог как следует не удалось ввиду сопротивления тяглецов, старавшихся уйти от платежей. В 1650 - 1680-е гг., когда шли продолжительные войны с Речью Посполитой, Швецией, Турцией и Крымом, неоднократно собирались добровольные сборы: один раз взимались двадцатая деньга (5%) и пятнадцатая деньга (6,7%), два раза - пятая деньга, пять раз - десятая деньга (10%). Делались и займы у населения, которые назывались запросными деньгами <1>.

--------- <1> См.: Ключевский В. О. Русская история: Полный курс лекций. Т. 3. С. 235; Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. СПб., 1999. С. 70 - 71.

Постоянные налоги изменились: в них еще более явно стало проступать желание главным образом обеспечить армию. Важным сбором оставались ямские деньги, но к основным государственным налогам прибавился введенный в 1614 г. налог, называемый стрелецким хлебом, или хлебным запасом ратным людям на жалованье. Первоначально это был натуральный сбор рожью и овсом, но постепенно он заменялся денежными платежами. Численность стрельцов в начале правления Романовых составляла 28 тыс. человек, и средний денежный оклад стрельца составлял 3 руб., кроме которых он получал 12 четвертей ржи и овса в год. Четверть вмещала примерно 6 пудов ржи. Собирая деньги на стрелецкий хлеб, правительство само решало, сколько нужно собрать хлеба, сколько заплатить за юфть (две четверти) хлеба, будет ли налог собираться натурой (и в какой степени) или деньгами. Так, в 1614 г. собиралось 50 юфтей с сохи, а в 1618 г. - уже 200 юфтей с сохи. Продолжали собирать и полоняничные деньги. Ежегодным и обязательным этот налог стал по Соборному уложению 1649 г. По подсчетам А. А. Новосельского, общее количество русских пленных в первую половину XVII в. составляло 150 - 200 тыс. человек <1>. Теоретически такса за выкуп служилого человека "по отечеству" зависела от его земельного оклада: со ста четвертей земли по 20 руб. За служилых "по прибору" такса была фиксированная: 40 руб. за стрельца, 25 руб. за казака. Однако в ряде случаев такса могла быть намного выше, поскольку выкуп был торговой сделкой. Так, в 1654 г. русское правительство было вынуждено платить до 150 руб. и выше за полоняника. Власти поощряли побеги из плена, освобождая холопов именно по этой причине <2>.

--------- <1> См.: Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. С. 86. <2> См.: Гессен Ю. Пленные в России с древнейших времен. Вып. 1. Пг., 1918.

Правительство боярина Б. И. Морозова отказалось от некоторых прямых налогов (стрелецкие и ямские деньги) и заменило их косвенным обложением (соляными пошлинными деньгами - по 2 гривны с пуда, а для астраханской и яицкой соли, которой солили рыбу и икру, - по 1 гривне с пуда) <1>. Но ввиду образовавшегося дефицита Указ от 10 декабря 1647 г. отменил данную пошлину и восстановил сбор стрелецких и ямских денег. Это неудачное мероприятие правительства стало одной из причин восстаний 1648 - 1650 гг. <2>.

--------- <1> См.: Указ от 7 февраля 1646 г. о введении новой пошлины на соль // Законодательные акты Русского государства второй половины XVI - первой половины XVII века. Тексты. Л., 1986. С. 213. <2> См.: Законодательные акты Русского государства второй половины XVI - первой половины XVII века. Комментарии. Л., 1987. С. 212.

Главы VII и VIII Соборного уложения 1649 г. ("О службе всяких ратных людей Московского государства" и "О искуплении пленных") специально регулируют отношения военнослужащих в мирное и военное время с местным населением в части довольствия хлебом и кормом для лошадей на территориях, где расположены войска, а также устанавливают размеры выкупа разных категорий военнопленных <1>.

--------- <1> См.: Соборное уложение 1649 года. Текст. Комментарии. Л., 1987. С. 24 - 28.

Итак, в XVII в. население платило три основных налога: ямские деньги, стрелецкий хлеб и полоняничные деньги. Вторые и третьи самим возникновением своим были предназначены обеспечивать армию. Когда с 1630-х гг. начали вводиться полки нового строя - регулярные солдатские, рейтарские и драгунские формирования, появился новый чрезвычайный налог, предназначенный для их снабжения и жалованья. Кроме того, тяглое население несло ратную повинность, которая заключалась в необходимости отдавать в полки нового строя, а также в стрелецкие полки даточных людей из крестьян и посадских. С 1630-х гг. они набирались с определенного числа дворов, и количество зависело от военной ситуации. Так, в разгар войн 1658 - 1661 гг. прошло три набора, которые дали в общем 5100 человек при сборах по одному даточному с 25 и 20 дворов. Даточные люди брались на солдатскую службу пожизненно. Использовались они в основном для охраны границы и строительства пограничных укреплений. Вместо поставки даточного человека разрешалось платить "кто похочет" за него деньгами от 20 до 60 руб. (большая сумма для того времени). Даточный человек являлся в вооружении, с киркой, заступом, топором, конный даточный человек с шишаком, панцирем и т. д. стоимостью не менее 10 руб. Иногда требовались сабля, пистоли, карабин и запас пороха. Всего должен был быть запас провизии на весь срок похода (обычно не менее чем на пять месяцев). Все это приобреталось за счет тех тяглых людей, которые отправляли даточного человека, они же доставляли и жалованье. В некоторых случаях даточные люди получали вооружение и запасы за казенный счет. Кроме даточных людей иногда собирали даточных лошадей. Их давали, например, вместе с конюхами средние и бедные монастыри, посылая 4 лошади с 10 дворов прямо на место военных действий <1>. Следует учитывать, что лошадь в то время стоила от 6 до 50 руб. <2>.

--------- <1> См.: Лаппо-Данилевский А. С. Организация прямого обложения в Московском государстве со времен Смуты до эпохи преобразований. СПб., 1890. С. 397. <2> См.: Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. С. 96.

Кроме того, население отдельных районов несло особые повинности, идущие на войско. Так в Поморье у черносошных крестьян существовал сбор денег и хлеба на "сибирские хлебные запасы". Ими снабжали служилых людей Сибири. Эта повинность была отменена в 1685 г. Помимо этого крестьяне-переселенцы Сибири пахали государеву десятинную пашню, чтобы обеспечить провиантом служилых людей. С монастырей могли собираться даточные орудия и даточное зелье (порох). Даточная повинность в XVII в. не была ни постоянной, ни строго определенной, ни регулярной и зависела от конкретного случая. Деньги и натуральные сборы, идущие на армию, поступали в московские приказы и там хранились. Главную роль здесь играли пять областных приказов (Новгородская четь, Костромская четь, Галицкая четь, Устюжская четь и Владимирская четь), а также Казанский дворец и Сибирский приказ. Большинство сумм переводилось и выдавалось затем по предписанию в приказы, ведавшие военными делами. Так, в 1634 г. в Новгородскую четь поступило 84 692 руб. 78 коп. Из них 26,29% поступило затем в Разрядный приказ; 14,2% - в Иноземский приказ; 12% - в Стрелецкий приказ, 7,83% - в Посольский приказ; 3,56% - в Пушкарский приказ. Кроме того, в Сыскной приказ и Казанский дворец из Новгородской чети поступило 5,03% и 5,53% на жалованье служилым людям <1>. Такова же была ситуация и с другими территориальными приказами. Новгородская четь ведала около 60 городами с пригородами, соответственно из них поступали в Новгородскую четь денежные средства. В Казанском дворце имелось не менее 80 городов с пригородами и дворцовыми селами; в Сибирском приказе - 25 городов и острогов. Остальные чети ведали около 20 городами каждая. Соответственно разными были и доходы, поступающие в разные чети. Доходы Новгородской чети превышали доходы Устюжской в первой половине XVII в. в шесть раз <2>.

--------- <1> Лаппо-Данилевский А. С. Организация прямого обложения в Московском государстве со времен Смуты до эпохи преобразований. С. 463. <2> См.: Там же. С. 467.

Остановимся подробнее на эволюции налоговой системы в связи с развитием военных потребностей страны. Начиная с конца XV в., со времени составления писцовых книг, площади земли (основной налоговой базы) определялись количеством высеваемых семян ржи. Коробья ржи включала примерно 7 - 8 пудов и высевалась на одной десятине, четверть (четь) в 4 пуда - на половине десятины. В XVI - XVII вв. четверть стала основной единицей измерения земли наравне с десятиной. Официальный размер казенной десятины определялся в 2400 кв. сажен (80 на 30). В переводе на метрическую систему казенная десятина XVII в. равнялась 11 197,44 кв. м, или 1 га и 1197,44 кв. м. В укороченных саженях (213 см) ее площадь составляет 1 га и 925 кв. м. В XVIII - XIX вв. меры поверхности существенно не изменились. Постепенно выходит из употребления четверть и основной единицей измерения земельных площадей становится десятина <1>.

--------- <1> См.: Дмитриева З. В. Метрология // Специальные исторические дисциплины: Учебное пособие. СПб., 2003. С. 484 - 486.

Посошное обложение (от основного орудия обработки земли - сохи) формировалось с конца XV в. В начале 1550-х гг. была введена новая единица обложения - большая соха. Устанавливался нормированный размер сохи, который определялся количеством и качеством земли, а также зависел от социальной принадлежности землевладельца. По качеству земля разделялась на добрую (плодородную), среднюю и худую. На поместных и вотчинных землях соха равнялась 800 четвертям доброй земли, 1000 - средней и 1200 - худой. Для церковных и монастырских земель была введена соха в 600 четвертей доброй земли, 700 - средней и 800 четвертей - худой. Более тяжелое обложение этого типа земель объяснялось тем, что их владельцы не несли государеву службу, как помещики и вотчинники. Наименьший размер сохи приходился на черносошные земли, где доброй земли полагалось 500, средней - 600, худой - 700 четвертей. Во всех случаях норма сохи исчислялась в одном поле. Введение нормированной большой сохи связано с Уложением о службе 1555 - 1556 гг., согласно которому со 100 четвертей (50 десятин) в одном поле должен был выставляться конный воин в полном вооружении. Введение большой московской сохи не исключало существования на местах единиц обложения, отличных от установленных государством: обжи <1> и сошки в соотношении 3:1, как, например, в Кеврольско-Мезенском уезде. В 1613 - 1614 гг. здесь была введена соха, занимавшая промежуточное положение между местной сошкой и большой московской сохой. Искусственные сохи содержали в себе до 134 четвертей обрабатываемой земли.

--------- <1> Обжа - единица поземельного обложения в новгородских землях XV - XVII вв., взыскивавшаяся с пахаря, имевшего одну лошадь. Размер обжи, имея определенную устойчивость для каждого района, менялся и колебался в зависимости от качества земли и других природных условий. Средняя величина обжи равнялась 15 десятинам. См.: Абрамович Г. В. Несколько изысканий из области русской метрологии XV - XVI вв. (коробья, копна, обжа) // Проблемы источниковедения. Т. 11. М., 1963.

Посошная подать (включала в себя и поземельный налог) действовала на Руси со времен татарского владычества. Соха была главной единицей обложения. С переходом в конце XVII в. от поземельной системы податей к подворной посошная подать теряет прежний характер и затем, при Петре Великом, уничтожается, заменяясь подушным налогом (с тех пор вплоть до 1875 г. Россия не знала поземельного налога) <1>.

--------- <1> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. СПб., 1899. С. 265.

В 1620 - 1630-х гг. на монастырских и служилых землях была введена новая единица - живущая четь, а в Заонежских погостах - живущая выть. На черных землях выть, согласно Книге сошного письма 1629 г., соответствовала 12 - 14 - 16 четвертям в зависимости от ее качества. Введенная в 1620-е гг. живущая четь измерялась не количеством обрабатывавшейся земли, а числом крестьянских дворов, причем два бобыльских приравнивались к одному крестьянскому двору. Впрочем, введение живой чети не отменило старую соху, в которую, как и прежде, было положено определенное число четвертей (от 600 до 1200), хотя оно уже исчислялось не размерами земли, а количеством дворов <1>.

--------- <1> См.: Веселовский С. Б. Сошное письмо: Исследование по истории кадастра и посошного обложения Московского государства. М., 1916. Т. 2. С. 415; Милюков П. Н. Спорные вопросы финансовой истории Московского государства: Рец. на соч. А. С. Лаппо-Данилевского "Организация прямого обложения в Московском государстве". СПб., 1892. С. 134, 138; Козлов С. А., Дмитриева З. В. Налоги в России до XIX в. 2001. С. 77 - 78.

Посошное обложение было заменено подворным в 1670-е гг. Осенью 1679 г. были осуществлены центральные финансовые мероприятия царствования Федора Алексеевича: 2 сентября в связи с запросом новгородского воеводы о порядке сбора стрелецкого хлеба правительство перевело сбор стрелецкого хлеба на дворовое число по новым переписным книгам. В зависимости от района устанавливалось три размера оклада стрелецкого хлеба. 5 сентября было решено соединить стрелецкие деньги и прочие денежные налоги (данные, полоняничные, четвертные, пищальные, малые ямские и иные мелкие доходы) в одну подать - стрелецкие деньги и собирать их в Стрелецком приказе. Одновременно был уменьшен оклад стрелецких денег <1>. Итак, сошная налоговая система сменилась подворным обложением. Основной податной единицей стал тяглый двор. Все прежние сборы были объединены в единую подать - стрелецкую, взимавшуюся с количества дворов. Подворная система не только упростила механизм обложения, но и расширила круг налогоплательщиков, включив в него деревенскую и городскую бедноту, которая, не владея землей и предприятиями, прежде ускользала от обложения.

--------- <1> См.: Седов П. В. Закат Московского царства: Царский двор конца XVII века. СПб., 2006. С. 342 - 343.

Прямые налоги (с имуществ и доходов) не были главной статьей доходов казны (они давали менее половины поступлений). Первое место среди доходных статей принадлежало косвенным налогам, взимавшимся государством путем надбавки к ценам на товары. Главными среди них были кабацкие и таможенные сборы. Содержание ратных людей (главная часть военных расходов) составляло более половины всех доходов государства. За 1630 - 1670-е гг. расходы на содержание войска в мирное время увеличились с 275 до 700 тыс. руб., или с 4 до 12 млн. руб. по курсу начала XX в. Военные расходы складывались из денежных и хлебных и в значительной степени покрывались военными налогами. Со времени образования полков иноземного строя стал взиматься наряду со стрелецкой податью новый денежный налог на жалованье ратным людям (солдатам и драгунам) от 25 коп. до 1 руб. с каждого крестьянского и бобыльского двора. Посадское (торговое и ремесленное) население также несло повинность содержания ратных людей. Сборы, называвшиеся запросными деньгами, распределялись по сохам, по дворам, а чаще взимались с имуществ промышленников, с "животов и промыслов", составляя с них известный процент (пятая, десятая, двадцатая деньга) <1>. Наряду с постоянными военными налогами существовали и единовременные налоги - государственные и местные.

--------- <1> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. С. 300. В 1878 г. во время Чигиринских походов последовал указ взять десятую деньгу со всех доходов гостей, посадских людей и "со всех чинов с торговых и с промышленных, и с ремесленных людей" по образцу 1672 - 1673 гг. Для Чердыни и Соли Вычегодской это составило чуть менее половины всех годовых податей, сумма равнялась 2561 руб. См.: Седов П. В. Закат Московского царства: Царский двор конца XVII века. С. 307.

Военные налоги покрывали около половины всех военных расходов государства. Остальное добавляла казна из других источников. Современники замечали: "А чего сборных денег на жалованье ратным людям не доставает, и то дают из царских приказных и из городовых доходов" <1>.

--------- <1> Цит. по: Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. (с образования централизованного государства до военных реформ при Петре I). Краткий очерк. М., 1954. С. 180.

Второй по значению повинностью населения являлась хлебная подать. Ежегодно для выдачи хлебного жалованья ратным людям требовалось около 10 млн. пудов зерна. Хлеб военным выдавался из государевых житниц (амбаров). Основным источником пополнения житниц был стрелецкий хлеб (на содержание стрельцов) и четвериковый хлеб - по четверику (26,239 литра) ржи и столько же овса с тяглого двора (на содержание полков иноземного строя). Продовольствие выдавалось в виде хлебного жалованья, продавалось или давалось заимообразно ратным людям. В период подготовки и ведения войн правительство заранее составляло сметы (росписи) на необходимые запасы продовольствия. В 1622 г. правительство установило общее число дворян и детей боярских, их материальное положение и боеспособность. Поместное войско тогда было увеличено новиками (вновь зачисленные на службу поверстанные поместными и денежными окладами дворяне и дети боярские). Новичкам назначили от 100 до 350 четвертей поместной земли и от 5 до 11 руб. жалованья. К началу Русско-польской войны 1632 - 1634 гг. общее число служилых дворян и детей боярских составляло по сметному списку 1630 г. 27 433 человека, из которых думных и московских чинов было 2642 и городовых (провинциальных) дворян и детей боярских 24 791 человек. Но из общего числа дворян и детей боярских на городовой и осадной службе находились 11 583 человека, а 15 850 человек были на полковой службе, т. е. почти половине военных была непосильна полковая служба. Это объяснялось тем, что у правительства не было средств на регулярную выдачу денежного жалованья. Поместные оклады или вовсе не обеспечивались землей, или обеспечивались частично, поскольку лучшие земли были заняты боярами и московскими дворянами государева двора. Таким образом, большое число беспоместных и малопоместных служилых людей находились на городовой службе <1>.

--------- <1> Между тем В. Н. Козляков отмечает, что полковая служба была главным занятием городового дворянина. См.: Козляков В. Н. Служилый "город" Московского государства XVII века (от Смуты до Соборного уложения). Ярославль, 2000. С. 133.

Вторую группу войска, после поместного, составляли стрельцы, остававшиеся до 1630-х гг. единственной постоянной пехотой. В 1634 г. городовых стрельцов было 25 669 человек (22 973 пеших и 2697 конных). Московских стрельцов в 1630 г. насчитывалось около 4000 человек. Увеличивая численность стрельцов, правительство постоянно напоминало воеводам и головам, чтобы в стрельцы попадали только вольные охочие люди, а не холопы и не тяглые посадские люди и пашенные крестьяне. Однако свободные люди неохотно шли в стрельцы по причине тяжести службы и плохого материального обеспечения. Поэтому основным источником пополнения стрелецкого войска становилась стрелецкая семья. Стрельцы, превращаясь в касту, получали денежное и хлебное жалованье и земельные наделы. Средний оклад составлял 3 руб. и 12 четвертей ржи и овса в год (что оставалось на уровне конца XVI в.), но реальное значение денежного жалованья снизилось ввиду падения цены денег. Во многих городах стрельцы наделялись вместо хлебного жалованья землями в размере 8 - 12 четвертей, что вынуждало их заниматься земледелием. Третью основную группу войска составляли казаки. Содержание казаков состояло из денежного и кормового жалованья. В 1613 г. псковским казакам велено было давать денежного жалованья: по 10 руб. - атаманам, по 8 руб. - есаулам и по 6 руб. - рядовым, а корм собирать с населения Пскова и уезда. Чтобы удешевить содержание казаков, правительство стало наделять их землями взамен кормового жалованья. Казаки-помещики составляли не более 12 - 15% всех служилых казаков (хотя правительство уравнивало этих казаков с детьми боярскими материально, но не считало их таковыми). Все же основная масса служилых казаков приближались по материальному положению к стрельцам и другим служилым людям "по прибору" <1>.

--------- <1> Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. С. 125 - 130; Сташевский Е. Д. Смета военных сил Московского государства в 1663 г. Киев. 1910. С. 2, 24. Во второй половине XVII в. прожиточный минимум (учтено только питание) составлял 2 - 2,5 руб. в год на одного человека. См.: Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 124.

Общее число ратных людей в 1630 г. составляло 92 555 человек. Из этого числа дворян и детей боярских было 30%, стрельцов - 30,5%, казаков - 12%, пушкарей - 4,5%, иноземцев и черкас (украинцев) - 3%, татар - 11%, чуваш, мордвы и других нерусских - 9%. Служилые люди "по отечеству" (дворяне и дети боярские и частично татары) составляли около одной трети ратных людей. Большинство воинов были служилыми людьми "по прибору". Кроме того, в армии насчитывалось в этот время до 10 000 холопов, преимущественно у московских чинов <1>.

--------- <1> См.: Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. С. 130.

С середины XVII в. правительство стало широко в принудительном порядке записывать дворян и детей боярских в полки иноземного (нового) строя. Запрещался переход в сотенную службу из рейтар и солдат. Так, в 1651 г. из общего числа служилых людей "по отечеству" 39 408 человек ратные люди нового строя составляли около 4,5%. В 1872 г. в 77 южных городах было 37 859 дворян и детей боярских (служилых "по отечеству"). Из них в полковой сотенной службе числились 10,5%, в полках нового строя - 50%, на городовой службе - 39,5%. Поместное ополчение из дворян и детей боярских перестало существовать в период войны с Польшей (1654 - 1667 гг.) <1>. Прежняя сотенная организация дольше всего сохранялась среди московских чинов в Государевом полку, но и там она была упразднена в связи с отменой местничества в 1682 г. <2>.

--------- <1> В эти годы один за другим следовали указы о пожалованиях и прибавках к прежним окладам, причем дифференциация была огромной. Так, в 1669 г. князь Т. С. Куракин и боярин князь Г. Г. Ромодановский к прежнему окладу с придачей 660 руб. и 740 руб. соответственно получили новой придачи 200 руб. и 180 руб. каждый, а также бархаты на шубу и по два сорока соболей. Речь о земле не шла, поскольку у бояр и князей ее было достаточно. Стольникам и полковникам землю добавили. В одном случае к 900 четвертям до полного оклада было добавлено 100 четвертей, деньгами 35 руб. Дьякам также при наличии полного оклада в 1000 четвертей были пожалованы деньги, а полковникам солдатским и стрелецким головам - по 200 четвертей и денег 16 руб., помещикам и вотчинникам - по 150 четвертей и денег 15 руб. Минимальное пожалование в этом случае - 80 четвертей и 8 руб. Участникам Чигиринского похода в 1678 г. были установлены пожалования за ранения. Для служилых "по отечеству" от стольников и ниже: за тяжелые раны - по 100 четвертей и 5 руб. и на лечение ран по 4 руб.; за легкие раны - по 50 четвертей и 3 руб., на лечение - 3 руб. Иноземцам от полковников и ниже положено было пожалование в деньгах по 10 - 15 руб., английское сукно и пара соболей. См.: Маньков А. Г. Законодательство и право России второй половины XVII в. СПб., 1998. С. 35. См. обширные материалы по пожалованиям московским чинам в кн.: Правящая элита Русского государства IX - начала XVIII в.: Очерки истории / Отв. ред. А. П. Павлов. СПб., 2006. <2> См.: Чернов А. В. Вооруженные силы Русского государства в XV - XVII вв. С. 162.

Петровское время пронизано в государственном строительстве и в отношении к армии идеями этатизма, фискализма (камерализма), меркантилизма и милитаризма, распространенными на Западе. К тому же реформа армии, как и другие реформы Петра Великого, проходило на фоне и в связи с Северной войной, в которой родилась Петербургская империя. Налоговая система, как и вся система управления, была реформирована. Петр Великий изменил принцип обложения и фискальной единицей сделал не двор, как прежде, а "душу мужского пола" <1>. Реформа проходила одновременно с реформой армии. С войны вернулась 200-тысячная армия. Как и в случае с коллегиями, Петр использовал шведский опыт <2>. Шведские солдаты жили в местностях, где их полки получали деньги на содержание. Это было осуществлено и в России.

--------- <1> Петр I понимал тяжелые последствия Северной войны для населения страны, потому ставил задачу финансовым органам вести дела, "исча государственной прибыли без тягости народной". См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. СПб., 1997. С. 124. <2> См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. С. 99 - 115.

Губернская реформа 1708 г. также ориентировалась на военные потребности. Предполагалось, что территории с населением в 5536 дворов должны содержать полк, обеспечивая его деньгами, продовольствием и лошадьми. Общие расходы на армию в 1711 г. оценивались в 2,5 млн. руб. Будучи распределенными на 812 131 двор, они предусматривали платежи по 3 руб. 13 коп. с двора. По этим расчетам одного солдата могли содержать и снабжать деньгами 5 дворов. 26 ноября 1718 г. был издан Указ о проведении подушной переписи. До 1720 г. расходы на армию в 173 850 чел. выросли до 3 млн. руб. К 1724 г. поступили сведения о 5 млн. 656 тыс. душ без дворян и некоторых других категорий. К этому времени были готовы расчеты содержания армии. По проекту 1720 г. расходы на кавалериста составляли 40 руб., на пехотинца - 28,5 руб., а на всю армию достигали уже 4 млн. руб. Сумма налога на одну душу определялась путем деления и составила 74 коп. на одну душу мужского пола в 1724 г. (в 1725 г. налог был уменьшен еще на 4 коп.) <1>. Один драгун жил с доходов от 50 душ мужского пола, а солдата пехоты содержали 35 податных душ <2>.

--------- <1> См.: Анисимов Е. В. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России 1719 - 1728 гг. Л., 1982. С. 233; Он же. Рождение империи. Власть и реформы при Петре Великом // Власть и реформы. От самодержавной к Советской России. СПб., 1996. С. 151. <2> См.: Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719 - 1729 гг. М., 1902. С. 424; Beyrau D. Militaer und Gesellschaft im vorrevolutionaeren Russland. Koeln; Wien, 1984. S. 36.

Общая сумма расходов на армию при Петре Великом определялась следующим образом. Вся работа по уточнению штатов армии и особенностей расходов на нее была проведена Военной коллегией, представившей в январе 1720 г. проект новых штатов армии. Проблема расходов на содержание одного солдата давно занимала Петра. Еще в 1717 г. он распорядился подготовить смету расходов на солдата "со всем, что к нему надлежит в год". На пехоту надлежало истратить 1 515 688,24 руб., на кавалерию - 1 463 189,93 руб., на гарнизоны - 961 017,20 руб. В 1721 г. Петр рассматривал вопрос "о роскладке на пример армейского полка". Речь шла о податном эксперименте. Дело было поручено генерал-майору М. Я. Волкову, который должен был провести в Новгородском уезде с двумя полками (драгунским и пехотным) то, что предстояло сделать на территории всей страны: освидетельствовав население, произвести раскладку и размещение полков непосредственно на местности. Вначале ревизор распределял (раскладывал) полки на души мужского пола в соответствие с определенной нормой раскладки. После того как рота полка была "разложена", ревизор давал командиру роты роспись, в которую вносились "имена деревни и число душ в каждой и число дворов". На основе росписей составлялась сводная книга расселения каждого полка. Затем определялись места расселения полков. Петр, зная, что расквартирование по дворам тягостно для крестьян, склонялся к мысли о необходимости постройки специальных слобод для солдат. Однако он постановил предоставить населению выбор: либо селить солдат по дворам, либо сообща строить слободы. Землю под слободы, лес на строительство крестьяне оплачивали за свой счет. Роты селились в радиусе 50-ти верст. В 1722 г. планировалось разместить в Московской губернии 25 полков, в Санкт-Петербургской - 19, в Киевской - 13, в Смоленской - 7, в Архангелогородской - 11, в Астраханской - 5, в Сибирской, Казанской и Нижегородской - по 9 полков. В действительности те полки, которые были "разложены" на души в удаленных от центра районах, размещались в Прибалтике. На местах оставались лишь офицеры, принимавшие от населения подушные деньги. Что касалось артиллерии, то на вопрос о ее штатах Военная коллегия представила цифру расходов 30 тыс. руб. В 1724 г. был принят Закон, по которому расходы на артиллерию "положили" на счет платежей посадского населения, а также на счет платежей 40-копеечного дополнительного налога с государственных крестьян. Реформа Петра I привела к тому, что командир полка кроме исполнения чисто военных обязанностей должен был наблюдать за сбором подушной подати, руководить приемом и распределением полученных денег на полковые нужды, осуществлять наблюдение земской полиции. Таким образом, военные принимали участие в работе податного аппарата правительства на всех этапах, начиная со сбора подушной подати и кончая распределением и расходованием полученных от нее сумм. Часть денег отсылалась в Военную коллегию на медикаменты, оружие, сукно. Остальные оставались в кассе полка и предназначались на покупку лошадей, провианта, на полковые припасы, поскольку централизованно армия снабжалась лишь во время походов. Военные могли содержать скот и птицу, но только "для нужд своих и пропитания, а не заводов". Им запрещалось заниматься "винной, соляной и табачной продажами", нарушающими монополию государства и купечества на эти промыслы, хотя они могли торговать товарами "своего мастерства". Солдатам разрешалось жениться на крепостных женщинах с условием, что помещик выдаст невесте "отпускное письмо". Солдаты могли также наниматься к помещикам и крестьянам на работы "не в даль" <1>.

--------- <1> См.: Анисимов Е. В. Податная реформа Петра I. Введение подушной подати в России 1719 - 1728 гг. С. 247 - 249.

В итоге петровских преобразований была создана новая система содержания и размещения армии. Она была рассчитана на мирный период, предусматривала содержание войск при сохранении боеспособности на длительное время. Отныне содержание армии составляло единое целое с податной системой страны. Деньги, собираемые при участии армии, поступали непосредственно на нужды полков, что позволяло избежать издержек, связанных с передачей их в центральную кассу и перераспределением в войска. Наконец, размещение полков среди населения позволяло военным контролировать положение на местах, эффективнее взыскивать недоимки, что вместе с созданием паспортной системы позволяло следить за перемещением населения, т. е. выполнять полицейские функции. Это было немаловажным при хронической слабости государственного аппарата Российской империи на местах <1>.

--------- <1> См.: Там же. С. 258. Военное лицо государственного управления хорошо заметно в составе, численности и казенном содержании служащих (с последней трети XVII в.), а также Сената и центральных учреждений. См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. СПб., 1997. С. 293 - 307, приложения; Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. М., 2007. С. 549 - 701, приложения.

При Екатерине II проводились военные реформы под руководством П. А. Румянцева, а затем - Г. В. Потемкина. В системе комплектования армии было достигнуто более равномерное распределение рекрутской повинности между губерниями, сокращен срок службы с пожизненного до 25 лет, а для населения некоторых льготных областей империи - до 15 лет. Для мирного времени была установлена система довольствия из сельско-войсковых магазинов, для военного времени получила развитие организация подвоза транспортов на театр военных действий. С учетом обесценивания рубля в конце XIX в. на человека приходилось 8 руб. государственных платежей. Средний годовой доход рабочего составлял около 150 руб. Подушной подати (связанной с численностью населения) хронически недоставало для содержания войск, поэтому постоянно возрастали расходы бюджета на армию из других источников. В первой трети XVIII в. расходы на армию и флот в России поглощали более 60% всех государственных доходов, а во время Екатерины II содержание вооруженных сил составляло уже 30 - 40% государственного бюджета. Между тем с того времени правительство стало широко использовать неналоговые источники военных расходов. Так, с 1769 г. Россия стала пополнять государственный бюджет займами на европейском денежном рынке. Тогда, при посредничестве петербургских придворных банкиров, впервые был заключен через амстердамский банк Raymond & Theodore de Smeth договор о внешнем займе в Голландии для покрытия расходов на военные операции в Средиземном море. До 1794 г. Россия сделала 27 внешних государственных займов, преимущественно в Голландии, а также в Генуе и Антверпене. Контора придворных банкиров выполняла поручения правительства по снабжению деньгами русских войск во всех войнах империи XVIII в. <1>.

--------- <1> См.: Кредит и банки в России до начала XX века: Санкт-Петербург и Москва. СПб., 2005. С. 134 - 140; Ischchanian B. Die auslaendischen Elemente in der russischen Volkswirtschaft. Berlin, 1913. S. 196 - 197.

Кроме того, во время коалиционных войн против Французской Республики и империи Наполеона I Англия переводила своим союзникам, прежде всего России, денежные субсидии для покрытия их военных расходов. Так, в декабре 1798 г. в Петербурге было подписано англо-русское соглашение о предоставлении России английским правительством субсидий в размере 225 000 фунтов стерлингов первоначально и по 75 000 фунтов стерлингов ежемесячно на расходы для двух экспедиционных армий - одной для совместного вторжения в 1799 г. в Гельдер (Голландия) - 45 000 человек и другой для русско-австрийских операций в Северной Италии - 60 000 человек. В частности, в сентябре 1799 г. русский посол в Лондоне граф С. Р. Воронцов получил более 12 тыс. фунтов стерлингов на жалованье и другие расходы, связанные с отправкой в Англию русской эскадры, а в октябре на те же цели - еще 4530 фунтов стерлингов. Главнокомандующий русскими войсками в Голландии получал деньги от генерального комиссара английской армии в виде авансов в счет сумм военных субсидий англичан России. В ноябре 1799 г. Воронцов получил по 441 фунтов стерлингов на расходы по зимовке русских войск в Англии, а в феврале 1800 г. - еще 11 773 фунтов стерлингов на содержание эскадры. Все же в июне 1800 г. император Павел I обвинил английское правительство в недоплате из всей суммы обещанных субсидий 463 тыс. фунтов стерлингов. Было объявлено, что они должны быть переданы голландским кредиторам России в счет уплаты ее долга по государственным займам <1>. Платежи по государственному долгу присоединились к военным расходам, так как займы делались почти исключительно на покрытие чрезвычайных издержек государства.

--------- <1> Кредит и банки в России до начала XX века: Санкт-Петербург и Москва. С. 142 - 146.

3. Военный бюджет России с начала XIX до начала XX в.

С точки зрения планирования и осуществления расходов на национальную оборону с образованием военного министерства (первоначально - Министерство военно-сухопутных сил, впоследствии - Военное министерство и Министерство морских сил) изменилась только структура военных расходов. Существенно увеличились ассигнования на содержание армии в связи с введением новых штатов в 1803 г. и в целом на военные издержки вообще <1>. Однако постепенно роль Военного министерства в финансовом управлении войск изменилась в сторону его усиления. Значительное место в этом процессе отводилось департаментам и Военному совету, который учреждался среди прочего и для решения военно-хозяйственных, финансовых дел.

--------- <1> Газенкампф М. А. Военное хозяйство в нашей стране и в иностранных армиях в мирное и военное время. Т. 1. СПб., 1880. С. 1.

Военный совет рассматривал сметы всех департаментов, общую смету Министерства, утверждал условия на подряды при заготовлении предметов снабжения, определяя способы заготовок. Хозяйственные департаменты - комиссариатский, провиантский, артиллерийский и инженерный - передавали денежные средства воинским частям и учреждениям и находились фактически под двойным управлением: военного министра и Военного совета. Хозяйственные департаменты занимались материальным, натуральным и денежным обеспечением войск, а остальные департаменты - инспекторский, медицинский, военно-судный - получали материальные и денежные средства только для нужд самих департаментов и не участвовали в снабжении и финансировании войск <1>.

--------- <1> См. подробнее: Тиванов В. В. Финансы русской армии (XVIII век - начало XIX века). М., 1993.

Порядок расходования всех материальных и денежных средств, направляемых в войска, регулировался правовыми внешними (законодательными) актами, принимаемыми в установленном порядке, и внутренними, которые принимались Военным министерством. Публиковались все эти акты в Своде законов Российской империи, составляемом Вторым отделением Императорской канцелярии, где также было представлено военное законодательство, а приказы, циркуляры и постановления по военному делу печатались в особых сводах, издаваемых военным ведомством. С 1816 по 1857 г. издавался свод "Собрание законов и постановлений до частей военного управления относящихся". Россия по величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время уступала в конце XIX - начале XX в. только Великобритании. Если же принять в расчет, что в Великобритании практиковалась тогда дорогостоящая система комплектования войск путем вербовки военнослужащих, а в России действовала система общеобязательной воинской повинности, то можно заключить, что Россия была фактическим лидером среди ведущих европейских держав по расходованию бюджетных средств на военные нужды. Расходы на содержание вооруженных сил в исследуемый период складывались из расходов на сухопутную армию и на содержание флота. И первые, и вторые включали в себя расходы на личный состав и на вооружение и военные запасы. В ежегодную стоимость содержания армии, выражавшуюся цифрой военного бюджета, включались также сооружение, оборудование и вооружение крепостей, кораблей, устройство и содержание казарм, различных военных складов, снабжение армии лошадьми и перевозочными средствами, продовольствием, содержание госпитальной и военно-судной части. По данным Министерства финансов императорской России, расходы на армию и на военно-морской флот с начала XIX в. только увеличивались. Так с 1805 по 1811 г. расходы на армию увеличились с 43 184 тыс. руб. до 122 414 тыс. руб., а с 1812 по 1815 г. фактически было израсходовано 757 500 тыс. руб. <1>. Расходы на содержание флота XIX в. составляли значительную часть всего военного бюджета. В 1803 - 1804 гг. только на замену ряда кораблей было отпущено 24 300 тыс. руб. <2>.

--------- <1> См.: Министерство финансов. Т. 1. СПб., 1902. С. 620 - 621. <2> См.: Бескровный Л. Г. Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-экономического потенциала. М., 1986. С. 599.

Со временем военные расходы начинают дифференцироваться, дробиться по разным направлениям, например по военному ведомству в целом, на провиант, на сукно, на флот (в 1842 г. сумма расходов на военное ведомство составила 69 138 тыс. руб., на сукно для армии и флота - 2894 руб., по Морскому министерству - 11 550 руб.) <1>.

--------- <1> См.: Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. Т. 1. СПб., 1882. С. 232.

Согласно данным отчетов Государственного контроля об исполнении бюджетов, военные расходы России за 1895 - 1900 гг. составили внушительную для того времени сумму - около 2 млрд. руб. (на армию - более 1844 млн. руб. и на флот - более 119 млн. руб.). Следовательно, годовой расход на нужды армии и флота равнялся в среднем 400 млн. руб. <1>.

--------- <1> См.: Бескровный Л. Г. Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-экономического потенциала. С. 225.

Можно отметить непрерывное возрастание расходов на национальную оборону в течение всего XIX века. Военные расходы тем значительнее, чем больше численный состав вооруженных сил и чем напряженнее и длительнее ведется военное противостояние. В период ведения боевых действий военные расходы многократно увеличиваются. Так, по расчетам А. Гулевича, по состоянию на 1898 г., один день войны обходился российской казне в среднем 8368 тыс. руб. (по тем временам астрономическая цифра!) <1>.

--------- <1> См.: Гулевич А. Война и народное хозяйство // Военный сборник. 1898. N 2. С. 269.

Войны, которые Россия вела в XIX в., обошлись казне таким образом: Отечественная (1812 - 1814 гг.) - в 155,5 млн. руб.; Русско-турецкая (1828 г.) - в 208 млн. руб.; Крымская (1853 - 1856 гг.) - в 797 млн. руб.; Русско-турецкая (1877 - 1878 гг.) - в 1075 млн. руб. <1>.

--------- <1> См.: Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. Т. 1. СПб., 1882. С. 16, 181; Т. 2. С. 7, 240.

Общий итог ассигнований на расходы, вызванные Русско-японской войной, составил, по данным государственного контроля, 2 310 285 тыс. руб. <1>. Эти расходы производились по Военному и Морскому министерствам, а также по другим ведомствам. Например, по Министерству финансов отпускались крупные суммы Обществу Китайской Восточной железной дороги, на долю которой приходился наибольший объем перевозок войск и военных грузов, и производились денежные расчеты с японским правительством по содержанию пленных; к расходам Министерства внутренних дел было отнесено обеспечение семейств нижних чинов, призванных из запаса; по Министерству путей сообщения проходили крупные ассигнования на эксплуатацию сибирских и некоторых других казенных железных дорог, на изготовление и ремонт подвижного состава и т. д. По сметам гражданских ведомств проходило около 25% от общего объема военных расходов.

--------- <1> См.: Дементьев Т. Д. Во что обошлась нашему Государственному казначейству война с Японией. Пг., 1917. С. 8.

Объясняя причину резкого возрастания расходов на армию в период военных действий, В. А. Лебедев писал: "В военное время расходы возрастают в усиленной пропорции: крупные суммы поглощает мобилизация, затем само ведение войны; натуральное и денежное довольствие войска усиливается. По окончании войны опять появляются новые расходы - на разоружение, на приведение в порядок и пополнение военных материалов, на вознаграждение за потребованные от народа повинности и за убытки, причиненные войной частным лицам, на пенсии раненым и увечным, семействам убитых и проч. За неудачной войной следует еще иногда и уплата победителю вознаграждения за военные издержки, то есть контрибуции. Все это поддается исчислению и может быть поставлено на счет военному бюджету; но не поддаются исчислению, далеко иногда превышая своим значением военные траты, те убытки, которые несет все общество, весь народ вследствие войны, те экономические раны, которые надолго остаются незалеченными и вообще трудно исцеляются" <1>.

--------- <1> Лебедев В. А. Финансовое право: Лекции. Т. 1. С. 296.

Первая мировая война убедительно подтвердила тенденцию стремительного роста военных расходов в период ведения боевых действий. О темпах увеличения военных расходов в годы Первой мировой войны можно судить по динамике суточных расходов: в 1915 г. - 25,7 млн. руб., в 1916 г. - 41,7 млн. руб.; январь - август 1917 г. - 58,4 млн. руб. <1>. Двойственный характер военных расходов (с одной стороны, к ним относятся издержки на содержание армии и ее учреждений, а с другой - издержки на усиление боевой готовности армии) обусловил разделение военных расходов на обыкновенные, или постоянные, необходимые для покрытия текущих потребностей вооруженных сил, и на единовременные, или чрезвычайные, вызываемые потребностью технических улучшений (перевооружения), строительства инженерных сооружений (крепостей, казарм, дорог) и т. п.

--------- <1> См.: Дементьев Т. Д. Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 года. Пг., 1917. С. 32.

Военные расходы производились главным образом из средств Государственного казначейства, пополнявшихся обыкновенными государственными доходами или из чрезвычайных государственных ресурсов. Существовали и другие источники покрытия военных расходов - казачьи капиталы, средства, выделяемые Великим княжеством Финляндским, и др. Военные расходы могли частично покрываться из так называемых специальных средств, под которыми понимались доходы военных учреждений, заведений и ведомств, используемые для покрытия заранее известных расходов. Такие средства составляли собственность различных военных управлений и заведений (например, капиталы Александровского комитета о раненых; различные благотворительные капиталы, проценты с которых шли на содержание военно-лечебных учреждений и госпиталей). Многообразие военных расходов и источников их покрытия ставило вопрос о необходимости их тщательного учета, планирования и контроля за исполнением. Эта цель достигалась прежде всего путем составления сметы Военного министерства, которая (как и смета любого другого министерства) состояла из четырех частей: 1) перечень доходов и расходов; 2) подробная смета доходов и расходов, в которой приводились объяснения или данные, необходимые для удостоверения в правильности и обоснованности испрашиваемых сумм (назначений); 3) приложения, в которых излагались все объяснения, расчеты и соображения, не включенные в подробную смету из-за своего значительного объема; 4) объяснительная записка, в которой приводился объем денежных оборотов каждого ведомства и против каждого параграфа расходов указывались причины его увеличения или уменьшения по сравнению с аналогичными показателями предыдущего года. Вообще внутри "министерского" периода государственного управления в Российской империи в отношении правового регулирования военных расходов в составе государственного бюджета следует выделить период с 1862 по 1906 г., когда основным источником правового регулирования являлись Высочайше утвержденные 22 мая 1862 г. Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений (так называемые Общие сметные правила), наряду с которыми существовали некоторые особенные правила, относившиеся к военному и морскому ведомствам. В 1873 г. были высочайше утверждены Правила о порядке составления, рассмотрения и исполнения расходных смет Военного министерства, в пятилетие 1874 - 1878 гг., которыми в распоряжение военного ведомства предоставлялись дополнительные кредиты: на 1874 г. 5 млн. руб., а в остальные четыре года по 10 млн. руб. <1> Другим специальным законодательным актом являлись Правила о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызванные военными обстоятельствами. Данные Правила были разработаны Особым совещанием, состоявшим из председателя Департамента экономии, государственного контролера, военного и морского министров, а также министра финансов, и утверждены для Военного министерства 30 июня 1885 г. (редакционные изменения вносились 26 февраля 1890 г.), а для Морского министерства - 7 сентября 1885 г. <2>. Эти Правила, в редакции от 26 февраля 1890 г., были опубликованы в третьем Полном собрании законов <3>. После проведения кодификации они вошли в приложение к ст. 75 Положения о Военном совете <4>. Вплоть до начала Первой мировой войны Правила не подвергались изменениям, за исключением дополнения, внесенного в них в феврале 1904 г., разрешавшего отпускать чрезвычайные кредиты на нужды военного времени не только по морскому и военному ведомствам, но и по гражданским <5>.

--------- <1> Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882. Т. 2. С. 196. <2> См.: Кашкаров М. Л. Обзор бюджетного законодательства России за 1862 - 1890 гг. СПб., 1891. С. 475. <3> См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е (далее - ПСЗ-3). Т. X. N 6609. Отд. 2. <4> См.: Свод военных постановлений. Ч. 1. Гл. IV. СПб., 1869. <5> См.: Плехан К. С. Бюджетные законы. СПб., 1911. С. 414 - 426; Буковецкий А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. N 3. С. 127.

В смете Военного министерства, так же как и в общегосударственной росписи, все однородные по назначению расходы и доходы сосредоточивались в отдельные группы и в общем перечне издержек составляли особый отдел. Таким образом, они сводились в несколько статей, имевших общую по всему бюджету нумерацию. Статей этих в смете Военного министерства было свыше 20-ти: центральная администрация, местная администрация, части учебные и технические, госпитальные и врачебные учреждения, обмундирование, снаряжение, провиант, приварок <1>, фураж и т. д.

--------- <1> Приварочное довольствие (приварок) - довольствие войск мясом, рыбою, солью, овощами и другими припасами, необходимыми для приготовления горячей пищи.

При составлении сметы Военного министерства численный состав армии, все виды ее снабжения и размеры денежных средств на удовлетворение военных потребностей определялись штатами, положениями, табелями, распоряжениями императора. Поэтому и сама смета называлась "очищенная и объясненная": каждые расход и доход подтверждались ссылкой на соответствующий штат, табель, положение и т. д. Механизм составления сметы Военного министерства выглядел следующим образом. В окружные военные управления к определенному сроку подчиненные военные установления доставляли частные росписи доходов и расходов, именовавшиеся частными росписаниями о доходах и расходах. Отделы военно-окружных управлений составляли на основе полученных данных сводную, в обобщенных цифрах роспись по военному округу, представлявшуюся на рассмотрение военно-окружному совету. После этого росписи по военным округам поступали в Военное министерство, в его главные управления по принадлежности, где они дополнялись, обобщались и сводились в финансовую смету. Таких смет получалось девять: по числу главных управлений, канцелярий Военного министерства и Главного штаба. Наконец, из девяти укрупненных смет составлялась одна - смета Военного министерства <1>.

--------- <1> См.: Петров Ф. Денежные средства на содержание армии в мирное время // Интендантский журнал. 1905. N 10, 11.

Смета Военного министерства с объяснительной запиской к ней подлежала рассмотрению Военным советом, в ходе которого, во-первых, проверялось соблюдение установленного порядка при составлении смет, а во-вторых, рассматривались все малейшие возможности сокращения военных расходов без нанесения ущерба при этом интересам государственной обороны. Копии сметы, рассмотренной на заседании Военного совета, направлялись в Министерство финансов и государственный контроль, и уже в составе государственной росписи смета Военного министерства представлялась на утверждение императору. Заметим, что количественные параметры сметы Военного министерства не всегда позволяли точно оценить подлинный объем государственных расходов на военные нужды. Одна из причин такого положения дел - несовершенство применявшейся сметной классификации. Специальная комиссия под руководством государственного контролера В. А. Татаринова предложила проект форм государственного бюджета и частных смет доходов и расходов, в основу которого был положен административный принцип (проект Специальной комиссии был утвержден Высочайшим повелением 22 мая 1862 г.). При этом Комиссия предложила принять выработанные ею формы смет "в руководство лишь в виде опыта на пять лет с тем, чтобы по окончании этого срока министры и главноуправляющие представили о необходимых по указанию опыта изменениях в этих формах в Государственный совет" <1>.

--------- <1> Кашкаров М. Финансовые итоги последнего десятилетия (1892 - 1901 гг.): Статистическое исследование. Т. 2. С. 20.

Подводя итог такой практике, М. Кашкаров в своем капитальном статистическом исследовании пишет: "...в настоящее время, собственно говоря, никакой общей системы в классификации расходов не существует, и не только статьи Росписи, но и подразделения самих смет не заключают в себе тех данных, которые необходимы для вполне правильного суждения о расходах на удовлетворение той потребности, которая указывается текстом соответствующего ей отдела или подразделения" <1>.

--------- <1> Там же.

Общая сумма затрат казны на военные и военно-морские расходы не могла быть непосредственно получена из Государственной росписи, поскольку в итоги смет Военного и Морского министерств включались расходы, не имеющие ничего общего с содержанием армии и военного флота <1>, а в то же время по некоторым сметам гражданских ведомств заносились расходы на военные и военно-морские потребности <2>.

--------- <1> Так, например, по Росписи на 1903 г.: по § 8 сметы Главного интендантского управления проводились расходы на содержание Военно-народного управления в Туркестанском генерал-губернаторстве; по § 8 и по ст. 2 § 11 сметы Главного штаба проходили расходы на производство астрономических и геодезических работ в Маньчжурии; по § 3 сметы Главного управления казачьих войск - расходы по административному управлению казачьих войск на Кавказе и в Восточной Сибири и т. д. <2> По той же Росписи на 1903 г. расходы на содержание флотилии, на постройку и содержание крейсеров проводились по смете Отдельного корпуса пограничной стражи.

Предполагалось, что использование кредитного принципа классификации (самостоятельно или в сочетании с административным) поможет устранить ряд несообразностей. Один лишь пример. В сметах Военного министерства нередко соединялись в одном параграфе и, следовательно, могли быть передвигаемы огромные кредиты, не имеющие ничего общего ни по предмету назначения, ни по способу исчисления. Так, в § 4 сметы Главного интендантского управления значились кредиты на заготовление провианта, приварочные, порционные и кормовые деньги, а также расходы на содержание больных в лечебных заведениях. В § 5 той же сметы содержались кредиты на наем помещений, порционные, квартирные деньги, а также средства на закупку лошадей. Если попытаться от административной (ведомственной) классификации перейти к предметно-целевой, то для определения суммы расходов на содержание армии к расходам Военного министерства следовало бы прибавить расходы: по призыву новобранцев (из сметы Департамента Государственного казначейства), на содержание пограничной стражи (из смет Министерства финансов); на содержание милиции на Кавказе (из сметы Департамента Государственного казначейства); на содержание военной стражи для арестантов (из тюремной сметы) и вычесть расходы: Главного управления военно-учебных заведений, на военно-народное управление в Туркестане, на административное управление Кубанской и Терской областями и Черноморским округом, на эксплуатацию Закаспийской железной дороги, на заготовление специальных резервов продовольствия (до 1895 г. включались в чрезвычайный бюджет), на содержание отдельных флотилий и телеграфных линий и т. д. При фактическом исполнении сметы приходилось часто отступать от утвержденных сметных исчислений. Отдельные сметные расходы превышали реальные потребности вооруженных сил, однако в большинстве случаев на деле оборачивалось иначе - для покрытия расходов (прежде всего хозяйственно-операционных) выделенных кредитов оказывалось недостаточно. В таких случаях Военное министерство пользовалось одним из следующих правомочий: 1) правом испрашивать у законодателя сверхсметные ассигнования; 2) предоставленным министру правом передвижения кредитов по различным статьям сметы; 3) правом на авансовые кредиты, т. е. производить расходы в счет смет будущего года (такие расходы вносились отдельным параграфом в смету канцелярии Военного министерства). Очевидно, что корректировка сметы путем испрашивания у законодателя сверхсметных ассигнований отличалась крайней медлительностью. Поэтому на практике Военное министерство чаще всего пользовалось правом на авансовые кредиты и правом на передвижение кредитов по различным статьям сметы. В отношении права передвижения кредитов по различным статьям сметы Военному министерству была предоставлена еще большая свобода отступлений от сметных назначений: на протяжении всего времени действия смет в непредвиденных, экстраординарных случаях допускалось передвижение кредитов не только по статьям и параграфам одной и той же сметы, но и из сметы одного главного управления в смету другого управления. Передвижения последнего рода были возможны только с особого разрешения, выдаваемого на каждый конкретный случай военным министром или Военным советом, с извещением о том законодательных учреждений и с доведением до сведения министра финансов и государственного контролера. Частые случаи использования права на сверхсметные ассигнования, авансовые кредиты и передвижение кредитов по различным статьям сметы подорвали основополагающий принцип специализации кредита, т. е. соответствие сметных назначений действительным расходам. В таких условиях зарождалась концепция предельного военного бюджета. Под предельным бюджетом понимался бюджет, в котором "все расходы устанавливались в определенных цифрах на целый ряд лет" <1>. Иными словами, в предельном бюджете заранее на несколько лет вперед определялись размеры бюджетных ассигнований с тем, чтобы в течение всего срока действия такого предельного бюджета не делалось более никаких дополнительных отпусков денежных средств из государственного казначейства. Одновременно с этим Военному министерству предоставлялась возможность передвижения кредитов и свободного распоряжения сметными остатками.

--------- <1> Военная реформа. СПб., 1906. С. 130.

С. И. Иловайский писал, что сущность системы предельных бюджетов заключается в том, что на расходы целого ведомства определяется на известный, превышающий продолжительность бюджетного периода промежуток времени вперед для каждого входящего в этот промежуток времени бюджетного периода общая максимальная сумма кредитов, которая может изменяться лишь при строго определенных, предусмотренных законом условиях и распределение которой между параграфами сметы, а при нескольких сметах по одному и тому же ведомству и между сметами, равно как и между бюджетными годами, входящими в период действия предельного бюджета, представляется более или менее свободному усмотрению правительственной власти <1>.

--------- <1> См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права.

В 1873 г. был установлен предельный бюджет на 1874 - 1878 гг. (пятилетие). Первый опыт не устроил прежде всего само Военное министерство: "Предельная сумма <...> сильно стесняла Военное министерство, не давая ему возможности расширить военные расходы на счет Государственного казначейства, тогда как, по мнению военного министра, такое расширение требовалось в интересах развития военного дела" <1>. Поэтому в последующие десять лет военное ведомство отказалось от ограничения своих расходов предельным бюджетом.

--------- <1> Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. С. 162.

О предельном бюджете заговорили вновь, когда в 1889 г. Военному министерству потребовались значительные денежные средства. После утверждения предельного бюджета оно добилось права на эти ассигнования. Таким образом, предельные бюджеты, помимо первого, на 1874 - 1878 гг., действовали в военно-сухопутном ведомстве в течение еще четырех пятилетий - 1889 - 1893 гг.; 1894 - 1898 гг.; 1899 - 1903 гг.; 1904 - 1908 гг., а в военно-морском - в течение десятилетия - 1886 - 1895 гг. и девятилетия - 1896 - 1904 гг. Оценивая сложившуюся практику формирования предельных бюджетов, В. А. Лебедев утверждал, что установление предельных бюджетов способно поставить предел только их уменьшению, но никак не увеличению. Порядок, установленный Правилами 1862 г. для всех ведомств и сохранивший государству многие миллионы, был нарушен в весьма значительной части бюджета в отношении Военного министерства, а гарантии, что бюджеты военного и морского ведомств не будут требовать сверхсметных кредитов, не было и быть не могло <1>.

--------- <1> См.: Лебедев В. А. Финансовое право: Лекции. Т. 2.

Сходную позицию в этом вопросе занимал и С. И. Иловайский: "Предельные бюджеты военно-сухопутного и военно-морского ведомств в действительности ставили предел не столько увеличению, сколько уменьшению расходов на армию и флот, и все значение их практически заключалось в нарушении правовой специализации бюджета и в ослаблении зависимости подлежащих ведомств от власти законодательной" <1>.

--------- <1> Иловайский С. И. Учебник финансового права. С. 297.

Практика предельных бюджетов приводит к ослаблению государственного контроля за военными расходами. "Устанавливая неизменные предельные цифры расходов на целый ряд лет, предельные бюджеты приносят и прямой вред общегосударственным интересам, так как устраняют законодательные учреждения от контроля бюджетов и тем самым в конституционном государстве ограничивают самое существенное право всякого народного представительства", - писал анонимный автор одной из многочисленных критических статей, появившихся в печати в то время <1>.

--------- <1> Военный голос. 1906. N 167.

К особенностям правового регулирования военных расходов следует отнести и особый порядок определения бюджетного периода по сметам военного ведомства. В дореволюционной доктрине финансового права успешно развивалась идея бюджетной правомерности и закономерности финансового управления. Финансовое управление считалось бюджетно-правомерным и закономерным, когда "правительство в своих действиях по производству расходов и взиманию доходов должно оставаться в тех пределах, которые ставят его власти бюджет и постоянные законы о расходах и доходах" <1>. В связи с этим кредиты на расходы, производство которых не началось, т. е. распорядительные действия по производству которых не начаты до 31 декабря, составляли окончательные сбережения и закрывались к данному числу (ст. 35 Общих сметных правил) <2>. Кредиты на расходы, производство которых началось до окончания бюджетного периода, но не закончилось до окончания счетного периода или хотя и закончилось, но оплата их не состоялась до окончания счетного периода, т. е. кредиты, составляющие временные сбережения или пассивные остатки, закрываются по общему правилу 31 марта и с этого времени обращаются в свободный ресурс Государственного казначейства (ст. 36, 39 Общих сметных правил). Что касается Военного министерства, то для него льготный срок действия расходной части Росписи истекал 30 апреля следующего за бюджетным года.

--------- <1> Иловайский С. И. Учебник финансового права. С. 231. <2> Исключением из этого правила являются кредиты, которым присвоено правовое действие в течение двух и более лет.

Таким образом, счетный период (период исполнения бюджета) в отношении расходов продолжался 15 месяцев, для военного же ведомства в виде исключения - 16 месяцев (т. е. был на 4 месяца дольше бюджетного периода). Другая особенность правового регулирования военных расходов - разграничение расходов мирного и военного периодов, предусмотренное Правилами "О порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызванные военными обстоятельствами", в редакции от 26 февраля 1890 г. Во время войны независимо друг от друга существовало два самостоятельных бюджета: обыкновенный бюджет и так называемый военный фонд, который составлялся и утверждался в особом порядке (впервые термин "военный фонд" был употреблен в Правилах 1885 г. для обозначения открытых кредитов на покрытие будущих военных расходов). В обыкновенный бюджет включались расходы по Военному и Морскому министерствам на содержание войск. Затраты же на содержание мобилизованных войск, а также все расходы военного времени относились на счет военного фонда. Государственная роспись предусматривала военные расходы в мирное время, но с наступлением войны они переводились в военный фонд. В течение войны правовое регулирование военных расходов осуществлялось следующим образом. В Роспись вносили расходы на текущее довольствие войск и военно-административных учреждений по численному составу мирного времени, но затем, после утверждения Росписи, эти кредиты закрывали и расходы переводили в военный фонд. Отстаивая такой порядок существования обыкновенного бюджета и военного фонда, Л. П. Барк в 1915 г. в Государственной Думе заявил, что в этом случае после окончания войны и закрытия военного фонда, как правило, остаются средства для финансирования расходов по армии и флоту <1>.

--------- <1> Проект росписи государственных доходов и расходов на 1915 год. Пг., 1914. С. 23 - 25.

Законодательство различало два вида расходов военного времени: 1) расходы подготовительного периода "на мероприятия по усилению боевой готовности армии и обеспечению ее на первое время по военному составу" (эти кредиты открывались по утвержденным докладам министра и причислялись к параграфам действующей сметы военного или морского министра) <1>; 2) расходы на мобилизацию и ведение войны.

--------- <1> См.: Буковецкий Л. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. N 3. С. 128.

С момента объявления мобилизации военный и морской министры представляли смету на содержание мобилизованных войск на четыре месяца по текущему довольствию, а также на другие нужды военного времени. Особое совещание после обсуждения полученных представлений устанавливало сумму отпускаемых кредитов. Решение Особого совещания излагалось в документе, называвшемся меморией. После утверждения верховной властью мемории Особого совещания разрешенные кредиты переходили в военный фонд. В военный фонд зачислялись и кредиты на покрытие расходов подготовительного к войне периода. Военный и морской министры могли использовать эти средства для погашения любых военных расходов, располагая неограниченными возможностями передвижения кредитов от одного назначения к другому. По мере истощения финансовых ресурсов военного фонда его распорядители могли снова просить о пополнении фонда в размере средств, необходимых на ближайшие четыре месяца, представив ведомость о его положении ко дню исчисления нового аванса. В перечне расходов на последующие четыре месяца, который готовился Военным министерством, "приводились соображения и главные основания расчета в той форме и полноте, как это оказывалось возможным". В такой перечень включалась примерная сумма расходов, которая могла понадобиться, но не была предусмотрена при составлении перечня <1>.

--------- <1> Наша Государственная роспись. С. 35.

Описанный порядок погашения военных расходов "показал себя" в период Русско-японской войны. При таком порядке практически полностью исключалась возможность организации предварительного и текущего контроля и в значительной мере снижалась эффективность последующего фактического контроля. Несмотря на многие негативные стороны, такой порядок был вызван объективной необходимостью. Так, Ф. А. Макшеев писал в 1905 г.: "С наступлением чрезвычайных обстоятельств военного времени обычный порядок, по его медлительности и стеснительности, совершенно неприменим, а потому вместо точного сметного исчисления представляется лишь общий перечень необходимых сумм, на все эти суммы министр финансов открывает кредит, без заранее составленных стеснительных подразделений, под общей рубрикой "Военный фонд". Хотя затем фонд этот разносится по подразделениям смет, Военное министерство сохраняет за собой неограниченное право передвижения кредитов по всем сметным подразделениям, даже из одной сметы в другую" <1>.

--------- <1> Макшеев Ф. А. Снабжение и военное хозяйство в военное время. СПб., 1905. С. 298.

Военное министерство перечисляло средства военного фонда в полевые казначейства. Командующие армиями, начальники военно-окружных управлений, командиры отдельных корпусов наделялись правом производить расходы из полученных средств, не считаясь со сметными назначениями. В период Русско-японской войны высшему строевому начальству разрешалось производить экстренные расходы даже при отсутствии открытых кредитов, за счет наличных кассовых средств. Такое своеобразие порядка финансирования военных расходов нередко приводило людей, не посвященных в тонкости действовавшего тогда бюджетного законодательства, к ошибочным предположениям о существовании неких запасных военных фондов <1>. Критикуя одну из таких версий, А. И. Буковецкий писал: "На самом же деле в создании какого-либо запасного фонда для военных расходов не было необходимости. Кредиты на производство секретных расходов на подготовку к будущей войне были открыты военному министру в порядке верховного управления на основании статей 96 и 117 Основных законов и статьи 18 Правил о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов от 8 марта 1904 года, а также соответствующей нормы Правил от 26 февраля 1890 года. В практике Военного министерства эти кредиты и назывались военным фондом" <2>.

--------- <1> См.: Марков П. Н. Проблема финансовой боевой готовности и финансирование войны. Одесса, 1928. С. 39. <2> Буковецкий А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России. С. 128 - 129.

Описанный порядок остался, по существу, прежним даже с принятием 9 августа 1914 г. Правил о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами (в редакции от 26 февраля 1890 г.). Изменения не затронули и самого главного - принципа отделения военных расходов от обыкновенного бюджета военного ведомства. Было упразднено Особое совещание. Его функции по разрешению военных кредитов возлагались на Совет министров. Соответствующие решения Совета министров утверждались императором (при отсутствии главы государства в своей постоянной резиденции они в исключительном порядке приводились в исполнение министром финансов без санкции монарха). Система утверждения государственной росписи доходов и расходов (в том числе военных) сформировалась окончательно в конце XIX в. Порядок ее представления и рассмотрения определялся Законами от: 14 июня 1891 г. "Об изменении классификации государственной росписи доходов и доходных смет" <1>; 8 июня 1893 г. "О сроках представления в Государственный совет смет государственных доходов и расходов" <2>; 4 июня 1894 г. "О распределении исчисленных по государственной росписи доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные" <3>; 15 декабря 1897 г. "О дополнении классификации чрезвычайных расходов Государственного казначейства" <4>. Расходы на войну и подготовительный к войне период выносились за пределы бюджета и определялись Правилами от 26 февраля 1890 г. <5>. Открытие кредитов для военных расходов осуществляло Особое совещание, состоящее из председателя Департамента государственной экономии Государственного совета, государственного контролера, министра финансов и соответствующего министра, по министерству которого испрашивался тот или другой кредит. Правила различали два вида расходов военного времени: на подготовительный к войне период, т. е. с объявления мобилизации (эти кредиты причислялись к параграфам действующей сметы), и собственно на ведение войны. Мемории Особого совещания подлежали утверждению императором. Разрешенные кредиты переходили в военный фонд. Военный и морской министры имели право использовать военный фонд для погашения любых военных расходов, несмотря на их первоначальное назначение. Все дела о чрезвычайных военных кредитах считались секретными, публиковались только общие суммы открытых кредитов. Эти средства объединялись в так называемый военный фонд. Отчет по расходованию денег, отведенных на войну, составлялся позднее и проверялся Государственным контролем <6>.

--------- <1> ПСЗ-III. Т. XI. N 7859. <2> ПСЗ-3. Т. XIII. N 9743. <3> ПСЗ-3. Т. XIV. N 10749. <4> ПСЗ-3. Т. XVII. N 14778. <5> ПСЗ-3. Т. X. N 6609. В феврале 1904 г. к ним было сделано дополнение, включившее в получателей чрезвычайных кредитов на войну кроме Военного и Морского министерств и другие ведомства. <6> См.: Буковецкий А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. N 3. С. 127 - 130.

4. Затраты на Русско-японскую войну 1904 - 1905 гг.

Правила о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами, в редакции от 26 февраля 1890 г., были впервые задействованы во время Русско-японской войны 1904 - 1905 гг. По свидетельству тогдашнего министра финансов В. Н. Коковцова, "порядок разрешения военных расходов в то время был весьма простой и не вызывал ни сложных предварительных манипуляций, ни больших прений в Особом совещании под председательствованием председателя Департамента государственной экономии графа Сольского, авторитет которого среди министров, входивших в состав Совещания, стоял необычайно высоко и облегчал мою задачу до последней степени" <1>. Никакого финансового плана на всю войну не существовало, так как предсказать затраты на нее было невозможно даже в самых общих чертах. Поэтому участники заседаний удовлетворяли представления Военного министерства "без всякого обоснования, а иногда и просто вопреки здравому смыслу", Министерство финансов отпускало деньги "беспрекословно" <2>. Источником финансирования служили внутренние ресурсы и займы. Запасы свободной наличности Казначейства (157 млн. руб.) и пересмотр бюджета (сокращение его расходов в 1904 г., прежде всего на железнодорожное строительство, на 147 млн. руб.), а также неиспользованное эмиссионное право Государственного банка (примерно 200 млн. руб.) позволили изыскать в общей сложности до 700 млн. руб., это позволило вести войну до конца 1904 г. Затем в дело пошли займы (во Франции на 800 млн. франков в мае 1904 г. и в Германии в декабре 1904 г. на 231,5 млн. руб., что дало российской казне порядка полумиллиарда рублей) <3>. В. Н. Коковцов считал, что в целом война обошлась казне в 2,25 млрд. руб. (без косвенных расходов) <4>. Для России это была колоссальная сумма, превышавшая годовую роспись доходов. Не удивительно, что средств, в том числе на военные расходы, осталось мало. Даже в 1906 г., по свидетельству того же министра финансов, ни армия, ни флот не получили денег на восстановление материально-технической базы <5>.

--------- <1> См.: Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919 гг. Кн. 1. М., 1992. С. 43. <2> См.: Там же. <3> Подробнее об этом см.: Ананьич Б. В. Россия и международный капитал 1897 - 1914. Очерки истории финансовых отношений. Л., 1970. С. 103 - 127. <4> Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919 гг. Кн. 1. С. 41. <5> Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919 гг. Кн. 1. С. 209.

5. Особенности военного бюджета дореволюционной России начала XX в.

Характеризуя в целом правовое регулирование военных расходов в Российской империи в начале XX в., следует выделить этап с 1906 по 1917 г., когда Общие сметные правила 1862 г. продолжали действовать в части, в которой они не были отменены или изменены бюджетными Правилами от 8 марта 1906 г. (Правила о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, Росписью не предусмотренных), а также Указом от 19 октября 1905 г. "О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений" <1>. Указанные правовые акты со всеми последующими дополнениями и изменениями, а также с циркулярными разъяснениями Министерства финансов и Государственного контроля объединены в сборнике, подготовленном В. Саковичем и Н. Широковым <2>.

--------- <1> См.: Иловайский С. И. Учебник финансового права. С. 250 - 251. <2> См.: Сакович В., Широков Н. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908.

Действовавшее бюджетное законодательство предусматривало, что предметы и размер расходов, равно как и источники и размер доходов, на втором этапе устанавливались по общему правилу в законодательном порядке, а Государственной Думе и Государственному совету принадлежало право предварительного одобрения расходов и доходов. Из этого общего правила было сделано два исключения, и оба они касались военной сферы. Первое исключение было закреплено в ст. 96 Основных государственных законов: новые расходы на потребности армии и флота, если они могут быть покрыты сбережениями, ожидаемыми по сметам Военного или Морского министерства по принадлежности, разрешаются в порядке верховного управления, т. е. непосредственно Государем Императором с предварительным рассмотрением в Военном совете или Адмиралтействе <1>.

--------- <1> См.: Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. 1. Основные государственные законы. Изд. 1906 г.

Второе исключение касалось порядка утверждения чрезвычайных расходов на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне. В соответствии со ст. 18 Правил о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов 1906 г., а также ст. 117 Основных государственных законов такие расходы разрешались "по всем ведомствам в порядке верховного управления на основаниях, определенных особыми правилами" <1>. Предусматривалось, что "чрезвычайные кредиты, необходимые в подготовительный к войне период на мероприятия по усилению боевой готовности армии и флота и по обеспечению их на первое время предметами потребностей по военному составу, должны испрашиваться непосредственно всеподданнейшими докладами Военного и Морского министров по принадлежности. Со времени же объявления Высочайшего повеления о мобилизации армии или части ее или же о вооружении флота или части его чрезвычайные кредиты, необходимые на содержание мобилизованных частей или на содержание судов, не вошедших в программу плавания, равно как и все другие расходы, вызываемые военным положением, разрешаются к ассигнованию по высочайше утвержденным мемориям Особого совещания, в состав которого входят: Председатель Второго Департамента Государственного совета <2>, государственный контролер и министры военный, морской и финансов, а при рассмотрении требований гражданских ведомств об ассигновании чрезвычайных кредитов на расходы, вызываемые военным временем, кроме того, и начальник (министр или главноуправляющий) подлежащего гражданского ведомства" <3>.

--------- <1> Там же. Т. II. Ч. 2. Правила о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных. Изд. 1906 г. Продолжение 1908 г. <2> Этот департамент именовался Департаментом экономии. <3> Сакович В., Широков Н. Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка. С. 106 - 107.

6. Реформа государственного строя и бюджет

После учреждения Государственной Думы 6 августа 1905 г. и придания ей законодательных функций Манифестом от 17 октября 1905 г. (ст. 86 Основных законов, в редакции от 23 апреля 1906 г.: "Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора") бюджетный процесс в России претерпел серьезные изменения. В предметы ведения Государственной Думы вошла государственная роспись доходов и расходов, включая сверхсметные и чрезвычайные расходы (ст. 31 Учреждения Государственной Думы). Новый порядок был установлен 8 марта 1906 г. Правилами о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных <1>. Согласно ему сметы как отдельных ведомств и их крупных подразделений, <2> так и общая государственная роспись поступали сначала в нижнюю палату Государственной Думы, в ее комиссии, затем утверждались ее общим собранием. Сроки внесения ведомствами проектов смет и общей росписи в Государственную Думу не были установлены в Правилах о порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами (в редакции от 26 февраля 1890 г.), а вот срок завершения работы народных избранников над бюджетом был оговорен - 1 декабря (ст. 10). Указом "Об утверждении Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных" <3> пробел был ликвидирован, установлено четыре срока внесения: 1, 15, 25 сентября и 1 октября (всей росписи). Военное и Морское министерства, как и другие ведомства, должны были к 1 сентября внести в палату свои общие сметы, исключение делалось для Главного артиллерийского управления, Главного военно-медицинского управления, Главного интендантского управления и канцелярии Военного министерства (к 15 сентября). Однако эти нормы, взятые из практики дореформенного Государственного совета, оказались неприемлемыми, так как двух месяцев для рассмотрения 500 - 600 пунктов расходов и доходов, составленных к тому же без соблюдения единых принципов <4>, было явно недостаточно.

--------- <1> ПСЗ-3. Т. 26. N 27505. Правила неоднократно перепечатывались, например: Законодательные акты переходного времени 1904 - 1908 гг. Изд. 3-е, пересмотр. и доп. по 1 сентября 1908 г. / Под ред. Н. И. Лазаревского. СПб., 1909. С. 295 - 299. <2> Сметы представлялись как по отдельным департаментам, главным управлениям и канцеляриям, так и по министерствам в целом. Выделение происходило на основании размеров смет. <3> См.: Законодательные акты переходного времени... С. 294 - 295. <4> Если параграфы смет расходов соответствовали номерам Росписи, то в доходной части, согласно Правилам от 14 июня 1891 г., для получения общей суммы по параграфу следовало суммировать части, находящиеся в разных сметах. Этим сведением занималась специальная подкомиссия бюджетной комиссии Думы, так как порядок составления государственной росписи не изменился.

В Государственной Думе, согласно § 35 Наказа, бюджетом занимались минимум три постоянные думские комиссии: бюджетная (66 членов) - рассматривала государственную роспись и сметы отдельных ведомств; финансовая (33 члена) - рассматривала вопросы финансов и казенных имуществ; по исполнению росписи доходов и расходов (33 члена) - рассматривала отчет государственного контроля по исполнению бюджета <1>. Для обсуждения всех вопросов, связанных с вооруженными силами, в третьей Думе была также создана Комиссия по государственной обороне, во главе которой находился лидер крупнейшей фракции октябристов А. И. Гучков. Комиссия была самой закрытой: депутаты от оппозиции в состав Комиссии не входили, а на многие ее заседания посторонние лица не допускались <2>.

--------- <1> Все детали парламентской процедуры были отданы на усмотрение самой Думы и должны были регламентироваться Наказом Государственной Думы. Первые два созыва не приняли Наказа целиком: первая Дума застряла на обсуждении трех первых глав, вторая добавила четвертую и часть пятой. Несмотря на то что эти разделы не были официально приняты Думой, они фактически исполнялись. Полностью Наказ был принят лишь третьей Думой 2 июня 1909 г. и с октября 1909 г. начал действовать. Однако Сенат 6 ноября 1909 г. отказал Думе в публикации Наказа. Сенаторы обнаружили противоречие ряда статей Наказа законам, в частности тех, которые устанавливали контроль Думы за выборами. Думская комиссия внесла в текст ряд поправок, но они не были обсуждены и приняты общим собранием. Хотя Наказ так и не был официально опубликован, народное представительство руководствовалось им в своей деятельности. <2> См.: Демин В. А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. М., 1996. С. 117 - 118.

Порядок рассмотрения государственной росписи в Думе регламентировался разделом вторым ее Наказа (§ 82 - 98). Согласно ему, все сметы, поступившие в Думу, передавались в бюджетную комиссию. Она составляла доклады для общего собрания как по отдельным сметам, так и по всему проекту государственной росписи. Общее собрание Думы должно было сначала утвердить Общие основания бюджета (первое обсуждение), а затем рассмотреть его отдельные номера и параграфы (второе обсуждение). Поправки депутатов с обязательными заключениями к ним бюджетной комиссии рассматривались во время второго обсуждения. Затем проводилось окончательное голосование росписи в целом. Расходы (номера) следовало утверждать ранее доходов (параграфов). После утверждения в Думе сметы попадали в Государственный совет, где рассматривались сначала в финансовой комиссии, а затем в общем собрании. В случае существенных разногласий с нижней палатой устраивались согласительные комиссии из равного числа депутатов Думы и членов Государственного совета. Их решения, принятые большинством голосов, подлежали утверждению Думой, а затем - Советом. В случае непреодолимого разногласия между палатами размер финансирования осуществлялся по сумме, указанной в последней утвержденной смете. Если же разногласия были лишь в цифре, то брался ее размер, ближайший к прежней (ст. 11, 12 Правил от 8 марта 1906 г.). Роспись, прошедшая через верхнюю палату, попадала на подпись к императору. После Высочайшего утверждения документ становился законом. Народное представительство определяло бюджет всем ведомствам, за исключением Министерства двора и двух царских канцелярий (Собственной и по принятию прошений), которые гарантировали минимум финансирования по бюджету 1906 г. (ст. 115 Основных государственных законов, ст. 4 и 5 Правил от 8 марта 1906 г.). Неприкосновенным остался и 10-миллионный фонд на экстренные и непредвиденные расходы. Его размер не превышал 1% всего бюджета <1>. Из ведения Думы были исключены платежи по государственным обязательствам (займы) и расходы, основанные на действующих законах (легальных титулах) (ст. 8 Правил) <2>. Расходы, предусмотренные уже действующими законами, и обслуживание займов были гораздо больше. Так, в росписи 1908 г. 17,8% кредитов не подлежали сокращению, а еще 29,7% основывались на законах и могли быть пересмотрены только после соответствующих изменений в этих законах <3>.

--------- <1> См.: Демин В. А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. С. 59. <2> См.: Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных // Законодательные акты переходного времени... С. 295 - 299; Демин В. А. Государственная Дума России (1906 - 1917): механизм функционирования. С. 56 - 57. <3> См.: Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв. Сессия 1. 1907 - 1908. СПб., 1908. С. 9.

Если утверждение расходов не могло быть проведено через палаты, то оно осуществлялось решением Совета министров с тем, чтобы эти ассигнования были затем соответствующими ведомствами внесены в Думу либо в текущую сессию, либо в течение двух месяцев следующей сессии (ст. 16 Правил от 8 марта 1906 г.). Исключение делалось в отношении тайных расходов - представления о них в Думу вносились лишь по миновании необходимости тайны - крайне неопределенный случай. Правда, власть не злоупотребляла такой возможностью. Порядок расходования средств и их выделения в случае войны или мобилизации предусматривался ст. 17 Правил от 8 марта 1906 г., и здесь в дело уже вступал военный фонд (согласно Правилам от 26 февраля 1890 г.). То есть этот порядок остался без изменений, одобрения Думы и Государственного совета на такое финансирование не требовалось. Реально по новым законам бюджет стал утверждаться начиная с 1908 г. Первые две Думы так и не приступили к рассмотрению государственной росписи по существу. Поэтому в 1906 и 1907 гг. финансирование велось в пределах предшествующего (т. е. 1905) года; оно осуществлялось ежемесячно в размере 1/12 общей суммы согласно Правилам от 8 марта 1906 г. В межсессионный период действовала также ст. 87 Основных государственных законов, согласно которой все вопросы, требовавшие законодательного решения (в том числе и сметные), решались на основании представлений Совета министров царю. Однако после начала думской сессии соответствующий руководитель ведомства был обязан внести осуществленную меру на рассмотрение нижней палаты, в противном случае одобренное царем решение теряло свою силу и прекращало действовать. Третья Дума, собравшаяся лишь 1 ноября 1907 г., также не имела возможности вовремя заняться бюджетом на 1908 г. В итоге его рассмотрение началось в палате 18 марта 1908 г., растянулось на несколько месяцев, несмотря на просьбы правительства, и сопровождалось конфликтом из-за военных дел в конце мая 1908 г. Во время обсуждения в Думе бюджета на военные расходы 27 мая выступил председатель Комиссии по государственной обороне А. И. Гучков <1>. Лидер октябристов считал, что главным препятствием для восстановления военной мощи России, сильно пошатнувшейся после поражения в Русско-японской войне 1904 - 1905 гг., является участие великих князей в управлении флотом, а также вооруженными силами в целом. Дерзкая речь снискала аплодисменты не только в центре, но слева и даже справа <2>. Выступление А. И. Гучкова стало самым ярким эпизодом очередного конфликта между народным представительством и правительством, заставившего П. А. Столыпина подчеркнуть несогласие с Думой. Обсуждение же первого бюджета в Думе завершилось с опозданием на полгода (19 июня 1908 г.) утверждением заключения согласительной комиссии. Император Николай II подписал первый думский бюджет 6 июля 1908 г. В дальнейшем рассмотрение росписи затягивалось в Думе как минимум до весны (так, обсуждение бюджета на 1909 г. началось только 12 декабря 1908 г., а закончилось 29 мая 1909 г. утверждением заключения согласительной комиссии). В 1910 г. благодаря некоторым усовершенствованиям в процедуре рассмотрения сроки прохождения бюджета сократились: 12 февраля 1910 г. Дума начала прения по докладу бюджетной комиссии, 16 февраля началось обсуждение отдельных пунктов бюджета, оконченное 23 марта, после чего проект был передан в Государственный совет. Доклад бюджетной комиссии по заключениям согласительных комиссий был готов и заслушан уже 26 марта, а 13 апреля 1910 г. последовало утверждение росписи Николаем II <3>.

--------- <1> См.: Государственная Дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1907 - 1908 гг. Сессия 1. Ч. 3. Стб. 1578 - 1600. <2> См.: Там же. Стб. 1599 - 1600. <3> См.: Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907 - 1912 гг. Часть 3. Рассмотрение государственных росписей. СПб., 1912. С. 48 - 49.

В ходе обсуждения как первого бюджета, так и последующих Дума с энтузиазмом занималась правкой бюджета. Однако возможности законодательных палат в части военных дел (в том числе и расходов) ограничивались ст. 96 Основных государственных законов, предусматривавшей порядок распоряжений по Военному и Морскому министерствам. Согласно этой статье, "постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств" решаются царем без участия Думы и Государственного совета, если они относятся лишь к этим ведомствам, не касаются предметов общих законов и "не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями по финансовой смете Военного или Морского министерства" <1>. То есть в пределах утвержденного финансирования распределение средств внутри Военного и Морского министерств, касающееся всех частей, кроме управления, могло быть изменено без участия Думы.

--------- <1> Свод Основных государственных законов. Раздел первый. Основные государственные законы // Законодательные акты переходного времени... С. 635.

Поводом для кризиса послужил проект сметы Морского генерального штаба на 1908 г. на 30 983 млн. руб., внесенный в Думу 16 ноября 1907 г. В качестве справки к нему было приложено штатное расписание Штаба. Смета была передана для подготовки заключения в Комиссию по государственной обороне. Комиссия поддержала не только сумму финансирования, но и штаты (о чем Морское министерство не просило) <1>. Соответственно в докладе Комиссии содержалось предложение утвердить не только ассигнуемую сумму, но и штаты <2>. Он назывался "Об установлении штата Морского генерального штаба и об отпуске из Государственного казначейства средств на его содержание" и был подписан исполняющим обязанности председателя Комиссии правым А. С. Вязигиным <3>. 24 мая 1908 г. общее собрание Думы приняло законопроект в первом чтении. Заседание было бурным, на нем обсуждался острый вопрос о строительстве броненосцев, поэтому решение о Морском генеральном штабе прошло незамеченным, не вызвав никаких прений <4>. Окончательное утверждение закона после постатейного обсуждения состоялось 6 июня 1908 г., <5> а 12 июня его препроводили из Думы в Государственный совет.

--------- <1> См.: Государственная Дума. Обзор деятельности комиссий и отделов. Третий созыв. Сессия 1. 1907 - 1908 гг. СПб., 1908. С. 35 - 36. <2> Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1278. Оп. 2. Д. 373. Л. 40 - 41. <3> Там же. Л. 88. <4> См.: Государственная Дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1907 - 1908 гг. Сессия 1. Ч. 3. Стб. 1420 - 1423. <5> См.: Там же. Стб. 2288 - 2290.

Дума имела право расширить вопрос сметы до утверждения штатов, так как она утверждала все штаты, за исключением строевых воинских частей, а Морской генеральный штаб, выделенный из состава Морского главного штаба Высочайшим рескриптом морскому министру 24 апреля 1906 г., являлся подразделением Морского министерства и, следовательно, входил в общее управление, подведомственное народному представительству <1>. Ссылка на ст. 96 Основных государственных законов, согласно которой царь утверждает все военные штаты, прошла через верхнюю палату. Кстати, ряд сходных по смыслу законопроектов незадолго до этого прошел как через Думу, так и через Государственный совет. Однако на сей раз правые в верхней палате, обвинив правительство и Думу во вмешательстве в дела верховного (т. е. царского) управления, 3 июля 1908 г. настояли на отклонении законопроекта.

--------- <1> См.: Указ "Об образовании Морского генерального штаба" 5 июня 1906 г. // Законодательные акты переходного времени... С. 387 - 388. Само создание Штаба не противоречило законам, так как было осуществлено царем до открытия Думы 27 апреля 1906 г.

Конфликт палат пытался уладить морской министр, в кулуарах безуспешно убеждая депутатов Думы отказаться от утверждения штатов <1>. В конце концов П. А. Столыпин провел вторично через Думу тот же самый законопроект и добился одобрения его в Государственном совете 19 марта 1909 г. Но и на сей раз он не стал законом, так как документ отказался подписать царь. Это был уже настоящий правительственный кризис, поскольку самодержец не одобрил действия правительства, им назначенного. Однако естественную просьбу министров об уходе царь отклонил, поручив 27 апреля 1909 г. Совету министров создать Особое совещание, чтобы уточнить, какие именно вопросы по военному и морскому ведомствам должны восходить прямо к нему, а какие решаться обычным путем, т. е. через Государственную Думу и Государственный совет. Правила были оперативно составлены и приняты Особым журналом Совета министров 26 мая 1909 г. В них провозглашалось, что все касающееся военных вопросов, в том числе и штатов, - целиком прерогатива императора, предметом же ведения Думы являются лишь дополнительное финансирование, а также гражданские вопросы <2>. 24 августа 1909 г. Николай II утвердил Правила, несмотря на то, что они в нарушение Основных государственных законов изымали утверждение штатов Военного и Морского министерств из компетенции Думы. Кроме того, само поручение Николая II уже являлось нарушением Основных государственных законов: толковать закон решением Особого совещания, пусть и утвержденного царем, было нельзя <3>. Новые Правила потребовали дальнейших уточнений, правда, не касавшихся собственно финансов, в частности механизма их осуществления правительством (т. е. внутри утвержденного Думой финансирования) <4>.

--------- <1> См.: Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903 - 1919. Кн. 1. С. 296. <2> См.: Особый журнал Совета министров 26 мая 1909 года "По проекту правил о порядке применения статьи 96 Основных государственных законов (Свод зак., т. 1, ч. 1, изд. 1906 г.) // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909 год. М., 2000. С. 194 - 203. <3> См.: Белов Ю. С. Права верховной власти в области военного управления и "министерский кризис" 1909 г. // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX - XX веков: Сборник статей памяти В. С. Дякина и Ю. Б. Соловьева. СПб., 1999. С. 384 - 390. <4> См.: Особый журнал Совета министров 3 апреля 1913 года и 18 января 1914 года "По проекту инструкции о порядке применения статьи 96 Основных государственных законов" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. М., 2006. С. 51 - 55.

Общий расход России на оборону в думский период (до Первой мировой войны), по данным государственного контроля (самым точным), приведен в монографии К. Ф. Шацилло (по Военному и Морскому министерствам). В целом за восемь лет было израсходовано: по Военному министерству - 3742,8 млн. руб.; по Морскому - 1039,67 млн. руб.; всего - 4782,47 млн. руб. <1>. Почти 5 млрд. руб. (это два государственных бюджета) за 8 лет - колоссальная сумма на содержание вооруженных сил. Ее, вероятно, вряд ли можно было существенно увеличить. И без того доля военных расходов в государственной росписи неуклонно росла с 1906 по 1913 г. (с 17 до 26,7%).

--------- <1> См.: Шацилло К. Ф. От Портсмутского мира к Первой мировой войне. Генералы и политика. М., 2000. С. 335.

7. Программы перевооружения русской армии и флота

Смета министерств (в том числе и Военного) в части обычных расходов включала в себя текущую деятельность и штаты мирного времени. Любые программы, выходящие за эти рамки, финансировались как экстраординарные расходы и обязательно проходили через законодательные палаты. В эту категорию попадали и все программы, связанные с перевооружением армии и флота. 7 августа 1906 г. премьер-министр П. А. Столыпин предложил военному министру А. Ф. Редигеру представить программу развития ведомства. Однако у Министерства никакой программы в тот момент не было. В декабре 1906 г. военный министр объявил, что российской армии требуется единовременно 2 133 610 тыс. руб. и ежегодно 144 500 тыс. руб. По оценке К. Ф. Шацилло, генералы адекватно представляли состояние армии, но таких денег в бюджете и близко не было. 2 апреля 1907 г. Николай II одобрил малую судостроительную программу Морского министерства на 870 млн. руб. Пока же в мае 1907 г. Совет министров разрешил морскому министру вносить ежегодно в смету Министерства 31 млн. руб. на строительство новых кораблей. Это решение правительства было утверждено Николаем II 9 июня 1907 г. <1>. Россия прилагала значительные усилия для восстановления флота: расходы на него в 1913 - 1914 гг. по сравнению с 1907 - 1908 гг. выросли на 173,9% (рекорд среди всех великих держав, которые в эти годы увеличили финансирование своих флотов, как правило, на 30 - 70% <2>). Другой вопрос, достаточно ли было этих средств.

--------- <1> См.: Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны (1914 - 1917). М., 1960. С. 16. <2> См.: Шацилло К. Ф. От Портсмутского мира к Первой мировой войне. Генералы и политика. С. 213.

2 марта 1908 г. Николай II предписал выработать короткий и ясный Общий план обороны государства на 10 или 20 лет - как проект, который "должен быть неуклонно и последовательно приводим в исполнение". Военный и морской министры представили краткие записки, в которых запросили сверх бюджетных смет выделить им 715 млн. руб. по военному ведомству и 550 млн. руб. - по морскому (в расчете на 10 лет). Эти деньги предполагалось пустить на строительство крепости (373 млн. руб.), на пополнение материальной части (147 млн.), на стратегические шоссе (114 млн.) и на тяжелую (осадную) артиллерию (81 млн.). Морское ведомство предполагало израсходовать запрошенные им суммы на судостроение, на оборудование военных портов - 76,7 млн., на неприкосновенные запасы - 53,5 млн. и на оборудование заводов - 28,5 млн. (при этом в Морском министерстве зачли в эти предполагаемые расходы, выделяемые ежегодно в пределах сметных кредитов, 15 млн. на судостроение и устройство портов; на 10 лет получалось 150 млн.). В итоге Николай II согласился с мнением Совета министров выделить на цели государственной обороны дополнительно на 10 лет 1413 млн. руб. (по Военному министерству - 715 млн., по Морскому - 698 млн.). Эти суммы предполагалось изыскать за счет обыкновенных доходов, а точнее, увеличив выручку от казенной продажи питий. Предложения В. Н. Коковцова растянуть срок финансирования до 12 и более лет приняты не были <1>. Однако эта программа так и не была представлена в Думу, поэтому Военному министерству пришлось довольствоваться ежегодными дополнительными ассигнованиями <2>.

--------- <1> См.: Особый журнал Совета министров 24 февраля 1910 года "О мерах к усовершенствованию государственной обороны и о порядке покрытия вызываемых сими мерами расходов" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1910 год. М., 2001. С. 128 - 137. <2> См.: [Сухомлинов В. А.] Воспоминания Сухомлинова. М.; Л., 1926. С. 177.

В чрезвычайных статьях росписи с 1908 г. появились расходы Военного министерства на хозяйственные нужды (1908 г. - 52 023 590 руб., 1909 г. - 64 891 000 руб., 1910 г. - 50 000 руб.) <1>.

--------- <1> См.: Покровский И. П. Государственный бюджет России за последние десять лет (1901 - 1910). СПб., 1911. С. 23, 25, 27.

В начале 1913 г. Военное министерство опять претендовало на единовременный кредит в 350 млн. руб. и на увеличение его ежегодного финансирования на 100 млн. руб., ссылаясь на темпы развития германской армии. В. Н. Коковцов не возражал в принципе, но предупредил: у него есть свободная наличность в 450 млн. руб., она вся уйдет на вооружения, поэтому другим ведомствам об увеличении финансирования следовало забыть. Он также заметил, что у В. А. Сухомлинова нет плана совершенствования армии. Фактически это означало, что новых ассигнований в желательном генералам размере не будет <1>. Тем не менее 6 марта и 22 октября 1913 г. Николай II утвердил большую программу увеличения расходов на армию до 1917 г. на 433 242 654 руб. Правда, основное ее финансирование приходилось на последние годы, в бюджеты 1913 и 1914 гг. было включено соответственно 14 190 651 и 23 484 000 руб. <2>.

--------- <1> См.: Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания. 1903 - 1919. Кн. 1. С. 131 - 134. <2> См.: Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. СПб., 2002. С. 264.

Сопротивление Министерства финансов и личные неприязненные отношения между В. Н. Коковцовым и В. А. Сухомлиновым привели к тому, что денег на оборону выделялось, как правило, меньше обещанного. К. Ф. Шацилло на основании своих подсчетов утверждает, что к концу 1913 г. Военное министерство получило из общей суммы утвержденных на развитие армии (т. е. чрезвычайных) расходов всего лишь 37% (из спланированных к выделению до 1917 г. 1 055 812,3 тыс. руб. - только 383 392,3 тыс. руб.). Для сравнения: моряки получили несколько больше - 49,5% (из 808,6 млн. руб. - 352,2 млн. руб.) <1>. К тому же деньги выделялись неравномерно, как правило, в конце года, и Военное министерство не всегда успевало их потратить. Со своей стороны, Министерство финансов упрекало генералов в том, что на счетах их ведомства остаются значительные неизрасходованные остатки (до 250 млн. руб.). В целом же такого финансирования для настоящей модернизации вооруженных сил было недостаточно. Однако К. Ф. Шацилло пишет, что к 1914 г. материально-техническое обеспечение Российской армии соответствовало установленным стандартам, но они, эти стандарты, были худшими среди великих держав в Европе <2>.

--------- <1> См.: Шацилло К. Ф. От Портсмутского мира к Первой мировой войне. Генералы и политика. С. 336, 353 - 355. <2> См.: Там же. С. 339 - 340.

8. Первая мировая война и расходы на нее

7 декабря 1912 г. было Высочайше утверждено Положение, согласно которому начало подготовительного к войне периода устанавливалось царем по представлению военного министра. Мероприятия этого периода делились на две категории: первая осуществлялась за счет обычных смет ведомств; вторая - за счет чрезвычайных кредитов, испрашиваемых на основании Правил о порядке испрошения, разрешения и ассигнования Военному и Морскому министерствам денежных средств на расходы, вызванные военными обстоятельствами, от 26 февраля 1890 г. Это выглядело так: ведомства входили в Совет министров с представлениями, которые рассматривались там либо в день внесения, либо на следующий день. Постановление Совета министров подлежало Высочайшему утверждению <1>.

--------- <1> См.: Особый журнал Совета министров "По проекту положения о подготовительном к войне периоде" 22 ноября 1912 и 10 января 1913 годов // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1913 год. М., 2005. С. 24 - 27.

16 июля 1914 г. В. А. Сухомлинов представил в Совет министров Правила о порядке испрошения, разрешения и ассигнования Военному министерству денежных средств на расходы, вызываемые военными обстоятельствами <1>. 19 июля 1914 г. Правила были распространены и на Морское министерство. 9 августа 1914 г. их утвердил Николай II. Правила устанавливали порядок финансирования расходов на вооруженные силы в военное время: корпус, армия - фронт - Верховный главнокомандующий - Военное министерство - межведомственное совещание - Совет министров. Окончательное решение принимал император, утверждая журнал решения правительства. Несмотря на громоздкость нового порядка, он решал главную для исполнительной власти проблему - отстранял от всякого участия в военных кредитах Государственную Думу.

--------- <1> РГИА. Ф. 1276. Оп. 10. Д. 716. Л. 7 - 9; Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. С. 264.

17 июля 1914 г. В. А. Сухомлинов уже передал в Совет министров просьбу ассигновать 483 195 193 руб. на нужды мобилизации. 19 июля правительство решило пока дать 200 млн. руб. сверх сметы и 71 503 066 руб. из бюджета ведомства по росписи <1>. В этот же день Совет министров собственной властью постановил, что все расходы, необходимые для проведения мобилизации в России (т. е. подготовки к войне), должны осуществляться за счет военного фонда <2>.

--------- <1> Особый журнал Совета министров 19 июля 1914 года "Об отпуске чрезвычайного кредита на расходы, связанные с приведением армии на военное положение" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. М., 2006. С. 214 - 215. <2> См.: Особый журнал Совета министров 19 июля 1914 г. "По представлению военного министра от 18 июля 1914 года за N 1226 (по Канцелярии Военного министерства) о порядке довольствия войск за счет военного фонда" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. С. 218 - 219.

Одновременно были приняты меры к пересмотру бюджета на 1914 г. Согласно Закону от 27 июля 1914 г. ввиду обстоятельств военного времени правительство получило возможность самостоятельно перегруппировывать средства государственной росписи. Оно сократило многие расходы с тем, чтобы увеличить финансирование Военного министерства. Таких средств из росписи на 1914 г. и остатков предшествующих было выделено 263 448 567 руб., а из сверхсметных ассигнований - 67 540 346 руб., всего - на 330 988 913 руб. <1>. Однако в дальнейшем основные расходы на войну пошли преимущественно через военный фонд.

--------- <1> См.: Особый журнал Совета министров 27 августа 1914 года "О сокращении кредитов, отпущенных по государственным росписям расходов на 1914 и предшествующие годы, а также кредитов, ассигнованных за счет источников, росписями не предусмотренных" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. С. 321 - 323.

Во время Первой мировой войны в России наряду с военным фондом существовал и обычный бюджет, однако порядок его формирования несколько изменился. Он, как и прежде, проходил через законодательные палаты. При его составлении министерствам было указано, чтобы они соблюдали "особливую осторожность, ограничиваясь расходами лишь действительно и безусловно неотложными" и чтобы их запросы не превосходили сметы 1914 г. В итоге этих мер временное расходное расписание на первую половину 1915 года дало экономию в 194 632 374 руб. <1>. Военная обстановка до неузнаваемости изменила процедуру принятия бюджета в нижней палате. Государственная Дума, созванная на трехдневную сессию 27 - 29 января 1915 г., не только практически не внесла в роспись изменений. Все дискуссии уложились в один день - 28 января 1915 г. <2>.

--------- <1> См.: Особый журнал Совета министров 16 декабря 1914 года "Об утверждении временных расходных расписаний на январь - июнь 1915 года" // Особые журналы Совета министров Российской империи. 1914 год. М., 2006. С. 600 - 601. <2> См.: Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. С. 73 - 83.

Бюджет 1916 г. принимался во время самой длинной за войну сессии Думы: с 9 февраля по 18 июня 1916 г. с перерывом (4 апреля - 16 мая). Бюджетная комиссия Думы приступила к рассмотрению росписи на 1916 г. 24 ноября 1915 г. Задача состояла в том, где найти новые источники доходов в условиях отмены казенной продажи питий и значительного уменьшения русского экспорта, а также как сократить или по крайней мере не увеличивать расходы. К 1916 г. финансовые проблемы еще не переросли в кризис: несмотря на бюджетный дефицит и эмиссию Государственного банка к 1916 г. в 3,2 млрд. руб., они были покрыты ростом государственного долга, увеличением почти на 1 млрд. остатков на счетах коммерческих банков и вкладов населения в сберкассы на 650 млн. руб. Бюджетная комиссия кроме предложения увеличить ряд сборов поставила принципиальный вопрос - о введении в России подоходного налога. Общее собрание Государственной Думы приступило к обсуждению бюджета 16 февраля 1916 г. Несмотря на оппозиционный по отношению к правительству тон доклада Бюджетной комиссии и на продолжившуюся критику практики осуществления огромных военных расходов, существенных изменений в роспись внесено не было. Правда, Дума исключила все кредиты ведомствам, которые проводились по ст. 87 Основных государственных законов <1>. Вялый интерес к росписи объяснялся и тем, что расходы на войну производились из так называемого военного фонда, неподконтрольного Думе, размер которых только за восемь месяцев 1916 г. составил более 8,2 млрд. руб., что значительно превосходило бюджет, одобряемый Думой (по проекту правительства доходы должны были составить 2,9 млрд. руб., а расходы - 3,25 млрд. руб.). В итоге, по заключению С. Г. Беляева, именно в 1916 г. "окончательно сложилась система двух бюджетов, один из которых предназначался для удовлетворения гражданских нужд и проходил обычную процедуру рассмотрения и утверждения в законодательных палатах, а второй создавался в порядке Верховного управления и был предназначен для удовлетворения военных нужд. Критика этой системы в обеих палатах была бесплодной и явилась одним из факторов разъединения коронной власти и представительной" <2>.

--------- <1> П. Л. Барк - Б. В. Штюрмеру 29 марта 1916 г. // РГИА. Ф. 1276. Оп. 12. Д. 1789. Л. 331. <2> Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России 1914 - 1917 гг. С. 102.

Государственная роспись на 1917 г. предусматривала быстрый рост доходов (почти на треть) - до 3 998 632 тыс. руб., с пропорциональным ростом расходов до 3 734 657 тыс. руб. <1>. По заключению Г. Д. Дементьева, рост доходов бюджета происходил благодаря не росту национального дохода, а увеличению обложения и расходов военного фонда, которые частично возвращались через заказы и поставки. Но роспись на 1917 г. не прошла Бюджетную комиссию Думы.

--------- <1> См.: Там же. С. 567.

Общее состояние российских финансов во время Первой мировой войны компетентно обрисовал летом 1917 г. Г. Д. Дементьев, который использовал для своего исследования самые достоверные источники - денежные отчеты касс Министерства финансов. Эти отчеты имелись по июль 1917 г. включительно <1>. Согласно исчислениям Г. Д. Дементьева, за 1914 г. общий расход на войну в России составил 2540 млн. руб. (из них в 1914 г. остались не израсходованы 884,6 млн. руб., которые на основании Особого журнала Совета министров 13 января 1915 г. перешли на 1915 г.). Он был покрыт свободной наличностью Казначейства (514,2 млн. руб.), выручкой от реализации займов (1595,3 млн. руб. - это 5% внутренний заем на 441,8 млн. руб., 4% - билеты Государственного казначейства на 266,8 млн. руб. и 5% - краткосрочные обязательства Государственного казначейства на 886,7 млн. руб.). Военные ассигнования почти уравнялись с расходами по государственной росписи (2927,1 млн. руб.) <2>.

--------- <1> См.: Дементьев Г. Д. Государственные доходы и расходы России и положение Государственного казначейства за время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 г. Пг., 1917. С. 15 - 16, 25 - 26. Эта небольшая брошюра является кратким изложением доклада автора в Экономическом совете при Временном правительстве (Стенографический отчет заседаний Экономического совета при Временном правительстве 26 июля 1917 г. N 4 и 31 июля 1917 г. N 5). <2> См.: Дементьев Г. Д. Государственные доходы и расходы России... С. 12 - 13.

В 1915 г. произошли дальнейшие значительные изменения в государственных финансах. Из-за прекращения казенной винной операции бюджет лишился 473,2 млн. руб., которые пришлось компенсировать увеличением как прямого, так и косвенного обложения по всем другим статьям. Тем не менее в целом доходы казны все-таки оказались меньше, чем в 1914 г. (2827,7 млн. руб. против 2898,1 млн. руб.). Расходы обычного бюджета также уменьшились с 2927,1 млн. руб. до 2642,7 млн. руб., в частности за счет сокращения обычных бюджетов Военного и Морского министерств с 641,5 млн. руб. до 317,8 млн. руб. Но какое это имело значение, когда военный фонд истратил 8818,4 млн. руб.! Образовавшуюся в финансах "дыру" закрывали в основном займами, как внешними (2088 млн. руб.), так и внутренними (2878,6 млн. руб.), но все равно общее превышение расходов над доходами составило 500 млн. руб. (11 703,1 млн. руб. против 11 202,9 млн. руб.) <1>.

--------- <1> См.: Там же. С. 16 - 19.

1916 г. оказался более удачным для росписи, чем предшествующий. Несмотря на рост общих военных расходов в 2/3 (до 14 572,8 млн. руб.), обычные доходы бюджета выросли на 1146,8 млн. руб. Объясняется это тем, что военные заказы резко увеличили доходность предприятий. Благодаря увеличению суммы займов (до 13 449,3 млн. руб.) удалось более чем в два раза сократить дефицит платежного баланса (до 220 млн. руб.: доходы - 17 780,8 млн. руб., расходы - 18 100,6 млн. руб.) <1>.

--------- <1> Дементьев Г. Д. Государственные доходы и расходы России... С. 21 - 24.

Критическим для российских финансов стал 1917 г. За это время данные об их состоянии носят примерный, оценочный характер и сильно разнятся. По оценке Г. Д. Дементьева, общий расход составил 32 082 млн. руб., из которых на обычный бюджет пришлось 4800 млн. руб., а на военные расходы - 26 000 млн. руб. При доходах в 19 128 млн. руб. дефицит составил 13 000 млн. руб. <1>. Такая "дыра" в бюджете возникла первый раз за годы войны, и приведенные цифры могли обозначать только резкое увеличение эмиссии бумажных денег. И действительно, если к 1917 г. право Государственного банка на эмиссию было доведено до 6,5 млрд. руб., то в 1917 г. Временное правительство выпустило еще примерно 8 млрд. руб. Вся сумма кредитных билетов, находившихся в обращении, составляла до войны 1633 млн. руб., а к 1 декабря 1917 г. - примерно 22,5 млрд. руб. (по другим данным - 18,9 млрд.) <2>. Оборотной стороной этого стало обвальное падение покупательной способности рубля. Если до середины 1916 г. рост денежной массы обгонял рост цен, то во второй половине года тенденция поменялась на противоположную. По подсчетам А. Л. Сидорова, по сравнению с довоенным временем цены к концу 1916 г. выросли в 4 раза, а к концу 1917 г. - в 11,7 раза <3>.

--------- <1> См.: Там же. С. 27 - 28. <2> См.: Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны (1914 - 1917). С. 134 - 136. <3> См.: Там же. С. 147.

Из-за отсутствия надежных данных состояние бюджета России во время Первой мировой войны невозможно представить точно. Крайнюю оценку, данную в 1919 г., привел А. Л. Сидоров. Согласно ей, с 1914 по 1917 г. включительно общая сумма расходов (как обыкновенных, так и военных) составила 62 129 млн. руб., доходы за это же время были 15 346 млн. руб., общая сумма дефицита - 46 783 млн. руб. <1>. Есть и другие расчеты, например выполненные в Государственном банке. По ним все расходы в 1914 - 1918 гг. составили 54 367,2 млрд. руб. <2>. Получается, что дефицит бюджета оказался примерно равен общим затратам на войну и финансовая система России рухнула в 1917 г. из-за бремени военных расходов, которых не могла вынести экономика и которые не были компенсированы займами.

--------- <1> См.: Там же. С. 117 - 118. <2> Сидоров А. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны (1914 - 1917). С. 118 - 119.

Суммируя изложенное, следует сказать, что военные расходы в России после Русско-японской войны 1904 - 1905 гг. и революции 1905 г. непрерывно росли, опережая соответственное увеличение государственной росписи (их доля увеличилась за предвоенный период с 19% до 26,7%). Это примерно соответствовало пропорции военных расходов в бюджетах других великих держав, но было явно недостаточно для модернизации Российской армии и восстановления военного флота. Доля расходов на оборону не была предельной для экономики, но ее дальнейшему росту препятствовало прежде всего Министерство финансов, стремившееся к бездефицитному бюджету. В определенной степени этому препятствовала и Государственная Дума, опасавшаяся бесконтрольных расходов и подозревавшая военных в неэффективном использовании выделяемых им средств (нередко - небезосновательно). Реально масштабную реорганизацию вооруженных сил и подготовку империи к надежной обороне можно было проводить лишь за счет крупных внешних займов. Внутренних ресурсов России хватило в лучшем случае на год войны. Еще полтора года позволили продержаться кредиты за границей. Когда же они иссякли (к концу 1916 г.), то наступил финансовый крах. Смена власти в Российской империи началась 27 февраля 1917 г., когда прежний Совет министров прекратил свое существование (самораспустился - акт, не предусмотренный законодательством). Следующее Правительство сформировалось уже не согласно Основным государственным законам, а его Временным комитетом Государственной Думы, образованным группой депутатов Думы и взявшим 27 февраля 1917 г. всю власть в столице в свои руки в результате начавшейся революции. Временный комитет явочным порядком 1 марта 1917 г. не только сформировал Временное правительство, но и назначил министров и произвел некоторые преобразования. Так, должности военного и морского министров были объединены, должность министра Императорского двора упразднена. Что касается государственного бюджета, то роспись на 1917 г., подготовленная Министерством финансов, так и не была утверждена. Поэтому все расходы осуществлялись согласно прежней росписи и выделялись ежемесячно по 1/12 ее части. Дополнительные расходы, в том числе и военные, утверждались отдельными постановлениями Временного правительства, т. е. никакого изменения в порядке военных расходов по сравнению со второй половиной 1914, 1915 и 1916 гг. не произошло. Военный фонд не был ликвидирован, Временное правительство рассматривало представления Военного и Морского министерств (несмотря на то что министр был один, объединения ведомств не состоялось) о выделении средств и удовлетворяло (как правило) их. Представители Совета народных комиссаров впервые появились в заседании Особого совещания 2 декабря 1917 г. и объявили, что задачей нового Правительства является "переход промышленности на производство продуктов мирного времени или, иными словами, мобилизацию промышленности по мирному времени" <1>. Присутствовавший на заседании народный комиссар по военным делам Н. И. Подвойский уведомил собравшихся, что "Совет озабочен полной ликвидацией войны и переходом промышленности на мирное время", не предполагает закрытия предприятий, а стремится к увеличению производительности труда <2>.

--------- <1> Журнал N 206 Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства 2 декабря 1917 г. // Журналы Особого совещания по обороне государства 8 ноября 1917 г. - 16 марта 1918 г. Ч. 1. М., 1980. С. 56. <2> Журнал N 206 Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства 2 декабря 1917 г. // Журналы Особого совещания по обороне государства 8 ноября 1917 г. - 16 марта 1918 г. Ч. 1. С. 60.

Декрет о мире от 26 октября 1917 г. просто предлагал заключить немедленный мир или перемирие, не провозглашая выхода России из войны. Созданный Декретом СНК от 14 декабря 1917 г. на основе объединения Государственного банка (захвачен матросами 25 октября 1917 г.) с рядом частных кредитных учреждений Народный банк получил в свои руки право эмиссии денег, но финансирование хозяйства и сметно-бюджетной работы было сосредоточено в нем лишь к осени 1918 г. До этого можно говорить о правовом хаосе в принятии решений и их осуществлении.