Яков Кротов. Путешественник по времени. Вспомогательные материалы: российский милитаризм.

Комягин Д. Л., Лебедев С. К., Лукоянов И. В., Ходяков М. В.

ВОЕННЫЙ БЮДЖЕТ РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

 

К оглавлению

 

9. Военный бюджет Советской России до начала Великой Отечественной войны

Принято считать, будто экономическим источником расходов на Вооруженные Силы СССР являлся национальный доход общества. В военное время источником этих расходов, кроме национального дохода, может выступать национальное богатство, накопленные материальные блага в результате предшествующего труда в многолетнем процессе расширенного воспроизводства <1>.

--------- <1> Финансы Вооруженных Сил СССР. М., 1965. С. 18.

Определение объемов военных расходов страны в советский период требует не только знания структуры военно-промышленного комплекса (ВПК), но и понимания глубокой внутренней взаимосвязи военных органов (Армия и Флот) и органов политических (Политбюро, ЦК РКП(б) - ВКП(б) - КПСС), военно-политических (органы внутренних дел и государственной безопасности), административно-хозяйственных (Госплан, Госснаб, министерства и ведомства). В своей совокупности эти структуры представляли собой административное ядро государственной военно-мобилизационной системы Советской России - СССР. Расходы на закупку вооружений и боевой техники в опубликованных данных об исполнении госбюджета в нашей стране ранее не раскрывались. Это относится и к ассигнованиям на развитие военно-промышленных производств. Подсчитать продукцию ВПК в натуральных показателях, даже имея ежегодные планы заказов военного ведомства с подробной росписью всех номенклатур вооружений и боевой техники, чрезвычайно сложно. Это объясняется тем, что планы производства военно-промышленной продукции подвергались частым и многочисленным изменениям. Утвержденные задания порой существенно исправлялись квартальными планами. Исполнение государственного бюджета страны в части, касающейся расходов на оборону, также не является прозрачным. По оценкам специалистов, данные о фактическом исполнении государственного бюджета СССР с подробной росписью всех статей доходов и расходов - документ для науки недоступный. Это так называемая золотая книга, составлявшаяся сотрудниками специальной группы при Министерстве финансов в количестве одного - трех экземпляров для высшего руководства страны. В числе статей расходов на оборону в "золотой книге" фигурируют больше нигде не упоминаемые статьи типа "Специальные работы" или "Особые расходы" <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920 - 1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление. М., 1996. С. 47 - 48.

Ресурсы государственного бюджета направлялись на нужды страны в соответствии с планами развития народного хозяйства СССР. На содержание Вооруженных Сил выделялась часть средств из государственного бюджета. Именно государственный бюджет служил непосредственным и основным источником финансирования расходов на оборону страны. Применительно к структуре бюджетной системы Союза ССР расходы на национальную оборону планировались в рамках союзного бюджета (иначе - бюджета для централизованных мероприятий), что не исключало финансирования некоторых расходов, например на мобилизационную подготовку, за счет республиканских и местных бюджетов. Расходы на Вооруженные Силы включали в себя не только денежное довольствие военнослужащих и заработную плату рабочих и служащих, но также и оплату заготовок и поставок вооружения, боевой техники, боеприпасов, горючего, продовольствия, вещевого, квартирного и другого имущества. Затраты на эти цели представляли собой потребление национального дохода и относились к фонду потребления <1>. Вместе с тем часть расходов на оборону шла на расширение промышленности, строительство производственных и непроизводственных объектов, накопление необходимых запасов материальных ценностей народнохозяйственного значения. Эти затраты являлись частью национального дохода, составлявшей фонд накопления.

--------- <1> См.: Федоровский Е. З., Лисенков А. Г. Финансирование Вооруженных Сил СССР. Л., 1960. С. 8.

В целом можно выделить несколько этапов в становлении и развитии системы правового регулирования расходов на национальную оборону. Каждый из них характеризовался своими специфическими особенностями. С момента прихода к власти большевиков (1917 - 1921 гг.) высшим органом государственной власти в стране являлся Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов (с декабря 1917 г. - рабочих, крестьянских и солдатских депутатов). Глава вторая Конституции 1918 г. фиксировала "образование Социалистической Красной армии рабочих и крестьян..." <1>.

--------- <1> Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1918 г. // Кукушкин Ю. С., Чистяков О. И. Очерк истории советской Конституции. М., 1987. С. 241.

В период между съездами Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом страны являлся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Статья 49 гл. 9 Конституции закрепляла за Всероссийскими съездами Советов и ВЦИК "утверждение бюджета" и "установление основ организации Вооруженных Сил" Республики. Статья 83 гл. 16 Конституции указывала на то, что "ни один расход из средств Государственного казначейства не может быть произведен без установления на него кредита в росписи государственных доходов и расходов или путем издания особого постановления центральной власти" <1>.

--------- <1> Там же. С. 241.

Именно таким образом выстраивались первые бюджеты Советской России. Наркомат финансов представлял Совнаркому на рассмотрение для внесения во ВЦИК роспись общегосударственных доходов и расходов РСФСР. Реалии жизни вносили свои коррективы в выстроенную схему взаимоотношений органов различных уровней советской власти. Однако в целом она функционировала на протяжении всей Гражданской войны, несмотря на появление чрезвычайных органов власти. Так, 30 ноября 1918 г. Постановлением ВЦИК был образован Совет рабочей и крестьянской обороны (Совет обороны) во главе с В. И. Лениным. В состав Совета вошли представители различных ведомств, призванные решать все вопросы, необходимые для защиты завоеваний революции в развернувшейся Гражданской войне, включая задачи обеспечения армии и флота вооружением, боеприпасами, обмундированием и проч. В апреле 1920 г., с окончанием основных сражений на фронтах, Совет обороны преобразовали в Совет труда и обороны (СТО). С декабря 1920 г. СТО действовал на правах комиссии СНК, в которую в качестве члена входил нарком по военным делам <1>.

--------- <1> См.: Собрание узаконений (СУ) РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924; 1921. N 1. Ст. 2.

Совету обороны подчинялась Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной Армии (Чрезкомснаб), созданная 2 ноября 1918 г. На этот орган управления возлагались задачи финансирования оборонных заказов, координации и регулирования военного производства, снабжения войск боевым имуществом, контроля за выполнением военных заказов. В состав Комиссии входили представители ВЦИК, Наркомвоен, Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) и профсоюзов. Для рассмотрения всех законодательно-организационных и важнейших финансово-хозяйственных мероприятий, проводимых по военному ведомству, "по приказу" Наркомата по военным делам от 1 июня 1918 г. был сформирован Военно-законодательный совет (ВЗС) - совещательный орган сначала при Коллегии Наркомата по военным делам, а с 6 сентября 1918 г. - при Революционном военном совете Республики (Реввоенсовете - РВСР). Этот орган просуществовал до 18 апреля 1920 г., когда Приказом РВСР Военно-законодательный совет и законодательно-финансовое управление при нем были упразднены. На их место пришло Военно-законодательное совещание. Среди органов, занимавшихся в годы Гражданской войны вопросами военного производства, был созданный при Совнаркоме 1 декабря 1917 г. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), призванный стать "главным штабом социалистической промышленности". Через него в 1917 - 1920 гг. решались многие вопросы финансирования различных отраслей экономики, полностью работавшей на нужды обороны. Предприятия военной промышленности были выделены в особую производственную группу и милитаризованы. В 1920 г. на военное положение было переведено свыше 2 тыс. заводов и фабрик. Финансирование расходов на оборону в Советской России до 1919 г. производилось через составление смет не только обыкновенных, но и чрезвычайных расходов. Эта старая практика перекочевала в новый строй еще с царских времен. Так, в 1916 г. сумма чрезвычайных, вызванных войной расходов была определена в размере 14 572,8 млн. руб., в 1917 г. - 25 560,7 млн. руб. Суммы, отпущенные на военные надобности, как в 1916-м, так и в 1917 г. не были израсходованы полностью. Неизрасходованные остатки по военным сметам 1916 г. (2135,3 млн. руб.) переносились в сметы 1917 г. и дополняли новые кредиты, открытые в течение 1917 г. (23 425,4 млн. руб.). Сумма военных кредитов 1917 г., составлявшая 25 560,7 млн. руб., также не была израсходована полностью. Около 3 млрд. руб. оказалось в остатке, который и был перенесен в сметы 1918 г. по военным кредитам. Из 20 603 млн. руб. расходной части государственного бюджета, назначенных по сметам на январь - июнь 1918 г., Наркоматы по военным и морским делам должны были израсходовать (с учетом 3 млрд. руб. из смет прошлого года) 8515 млн. руб.: по отделу обыкновенных расходов росписи - 522 618 тыс. руб. и чрезвычайных - 4 330 463 тыс. руб. <1>.

--------- <1> См.: Там же. С. 15.

Государственный бюджет на второе полугодие 1918 г. был утвержден ВЦИК 30 ноября и 2 декабря 1918 г. Он был более приближенным к действительным потребностям и являлся более реальным. Вместе с тем данные о расходах государства, как и о доходах, нельзя считать полными в результате трудностей, существовавших в сфере бюджетного строительства. Роспись государственных расходов на оборону на вторую половину 1918 г., утвержденная ВЦИК и составлявшая 29 103 млн. руб., предусматривала ассигнование в 9688,9 млн. руб.: по сметам обыкновенных расходов - 7 542 680 тыс. руб. и чрезвычайных - 1 755 839 тыс. руб. плюс расходы Наркомата по морским делам. Собственно расходы Наркомата по морским делам были значительно скромнее, нежели Наркомата по военным делам. В январе - июне 1918 г. они составили 517 588 тыс. руб., в июле - декабре 1918 г. - 463 589 тыс. руб. На январь - июнь 1919 г. ведомство испрашивало всего 521 069 тыс. руб. <1>. Это объяснялось тем, что по сравнению с предыдущим периодом задачи данного Наркомата существенно сузились: прекратилось сообщение с рядом портов - Архангельским, Владивостокским, черноморскими. Кроме того, значительное число судов было поставлено на долговременное хранение, приостанавливалась постройка новых судов ввиду невыясненности будущих задач флота.

--------- <1> См.: Ривкин Б. Б. Финансовая политика в период Великой Октябрьской социалистической революции. С. 16, 18, 195.

По признанию специалистов Наркомата финансов, исчисление расходов военного ведомства по отдельным сметам, соответственно числу управлений Красной Армии, производилось чисто теоретически, без опыта. Точным расчетам не способствовали прежде всего чрезвычайные условия военного времени. Помощь, оказываемая Красной Армии со стороны местных властей, выражалась в самых разнообразных формах. Тем не менее средств для развертывания госпиталей, финансирования личного состава катастрофически не хватало. К 1919 г., после аннулирования займов и отторжения старой системы государственного кредита, возникла необходимость упразднения деления доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные. На январь - июнь 1919 г. расходы Наркомата по военным делам были определены в размере 12 150 млн. руб., что на 7297 млн. руб. больше, чем в первом полугодии 1918 г., и на 2852 млн. руб. больше, чем во втором полугодии 1918 г. Расходная статья "Оборона Республики" в целом на январь - июнь 1919 г. была определена в размере 12 791,4 млн. руб., что составляло 25,2% к общему итогу расходов <1>.

--------- <1> См.: Роспись общегосударственных доходов и расходов РСФСР на январь - июнь 1919 г. Пг., 1921. С. 120, 121.

Большая сумма, испрашиваемая на расходы управлений ведомства, свидетельствовала о том, что выводилась она теоретически. Значительные расходы на довольствие объяснялись растущей численностью армии, высокими ценами на все предметы продовольствия, обмундирования и проч. По росписи расходов государства на июль - декабрь 1919 г. расходы должны были составить 164 млрд. 699 млн. 411,2 тыс. руб. На долю Наркомата по военным делам приходилось 26 368 млн. руб. (16% от общей росписи расходов); по морским делам - 1803 млн. руб. (1,1%) <1>. Таким образом, кредиты по росписи на вторую половину 1919 г. по сметам военного ведомства существенно увеличились. Это объяснялось постоянно растущей численностью РККА, улучшением ее снабжения и довольствия, повышением ставок оплаты труда, общим удорожанием жизни и значительными затратами на ведение военных действий.

--------- <1> См.: Роспись общегосударственных доходов и расходов РСФСР на июль - декабрь 1919 года. С. 48 - 49.

К концу Гражданской войны удельный вес бюджета снизился. Так, валовая продукция цензовой промышленности составляла в 1920 г. в золотом исчислении 13,1% уровня 1913 г., расходы же государственного бюджета - 4,4%, а доходы - 0,5%. Бюджет далеко не полностью охватывал доходы и расходы государства <1>. Характерной чертой развития государственного бюджета в тот период стал процесс превращения его из денежного бюджета в материальный по мере натурализации хозяйственных отношений в стране. Этот процесс был тесно связан с делением доходов и расходов бюджета на прямые и оборотные, получившим практическое применение начиная с бюджета на июль - декабрь 1919 г.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 1. С. 403.

В 1920-е гг. все явственнее просматривалось партийное руководство всеми сторонами жизни советского общества, в том числе военного строительства. Именно Политбюро ЦК ВКП(б) принимало и издавало ключевые постановления, определявшие расходы на оборону государства, масштабы производства боевой техники и т. д. После окончания Гражданской войны чрезвычайные органы эпохи военного коммунизма сдали свои позиции иным организационным структурам. Так, в 1921 г. было образовано Главное управление военной промышленности (ГУВП) ВСНХ, которое в январе 1925 г. превратилось в Производственное объединение Военной промышленности - Главвоенпром (с декабря 1925 г. - Военпром). Новая экономическая политика, проводившаяся с марта 1921 г., не могла не отразиться на деятельности органов военной экономики. С декабря 1926 г. вместо Военпрома начали возникать военные тресты, подчиненные Коллегии Военно-промышленного управления при Президиуме ВСНХ. В разных исторических условиях состав учреждений, ответственных за формирование государственного оборонного комплекса, претерпевал изменения. Так, во второй половине 1920-х гг. помимо Наркомата по военным и морским делам СССР и Главного управления военной промышленности ВСНХ СССР выполняющими оборонные функции считались: ОГПУ, Наркомат путей сообщения, Наркомат торговли, Наркомат почты и телеграфа, Наркомат труда, Особое техническое бюро, местные учреждения воздушно-химической обороны. Единым центром их стратегического и оперативного управления являлся Совет труда и обороны при СНК СССР. Составлением и распределением оборонного заказа между товаропроизводителями (в пределах установленной Правительством сметы) занималось Военное ведомство (Наркомат). Делалось это по заявкам довольствующих управлений, с учетом производственно-экономических возможностей претендентов и ориентировочной стоимости (цены) изготавливаемых ими изделий. Программа финансовой политики страны начала 1920-х гг. была сформулирована на XI съезде партии. В Резолюции о финансовой политике провозглашался курс на оздоровление бюджета и ликвидацию дефицита. В связи с перенесением хозяйственного года с 1 января на 1 октября 1922 г. государственный бюджет разрабатывался на девять месяцев - январь - сентябрь. Он был утвержден IX Всероссийским съездом Советов в декабре 1921 г. в качестве твердого бюджета в золотом исчислении и сводил бюджетный дефицит до 16,2% ко всем расходам <1>. В последующем бюджет стал исполняться посредством ежемесячных бюджетных планов, которые были одновременно и эмиссионными планами.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 2. М., 1976. С. 135.

Проект росписи общегосударственных доходов и расходов страны на 1922/23 бюджетный год был представлен на рассмотрение и утверждение Наркоматом финансов. Согласно Постановлениям Совнаркома от 10 августа и 17 ноября 1922 г. годовая роспись должна была иметь значение ориентировочного бюджета. Выделяемые из бюджета страны средства по смете Наркомата по военным делам обращались для финансирования расходов воинских частей, учреждений и заведений, состоящих на бюджете. Сметный порядок финансирования предусматривал отпуск средств не автоматически под утвержденные в смете расходы, а в порядке фактического выполнения планов и мероприятий. Так, отпуск средств на финансирование строительства производился только в меру выполнения капитальных работ. Сметное финансирование являлось безвозвратным, т. е. полученные средства расходовались воинскими частями и учреждениями на предусмотренные сметой цели и в отличие от банковского кредита возврату не подлежали. Проект общегосударственных расходов на 1922/23 бюджетный год предусматривал выделение на нужды Наркомата по военным делам (данные по 27 параграфам смет) на бюджетный год около 220 млн. руб. (в золотых рублях). Параграфы сметы Наркомата по морским делам предполагали 21 864 974 руб. расходов. Причем на долю судостроения за бюджетный год приходилось всего 1 752 454 руб., на текущий ремонт судов - 2 789 672 руб., на плавание судов - 2 477 709 руб. Заработная плата по морскому ведомству должна была составить 2 761 944 руб., а расчеты с Главным управлением военной промышленности за выполненные заказы - 1 305 177 руб. Общегосударственные расходы РСФСР по росписи должны были составить за 1922/23 бюджетный год 1 568 987 301 руб. Примечательно, что помимо 27-ми параграфов сметы по военному и морскому ведомствам были определены "кредиты на надобности, сметою не предусмотренные". Среди них значились особые расходы Главвоздухфлота (2318 зол. руб.), на "покрытие задолженности Военведа Якутской Республики" (624 183 зол. руб.), на содержание Дальневосточного флота (121 630 зол. руб.). Кроме того, в расходной части обоих Наркоматов значились "секретные расходы": Наркомат по военным делам - 835 зол. руб., Наркомат по морским делам - 60 431 зол. руб. В целом Наркомату по военным делам на бюджетный год было открыто кредитов на сумму 15 862 140 14 руб. в советских рублях образца 1923 г. (226 691 134 зол. руб., что составляло 14,4% всех общегосударственных расходов), а Наркомату по морским делам - 1 280 304 396 руб. денежными знаками образца 1923 г. (20 554 307 зол. руб., или 1,3% общегосударственных расходов) <1>.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 2. С. 122, 124 - 125, 127.

На Третьем съезде Советов Союза ССР в мае 1925 г. по докладу "О Красной Армии", с которым выступил нарком по военным и морским делам М. В. Фрунзе, было принято специальное Постановление. В нем говорилось о миролюбивой политике Советского государства, сократившего свою армию с 5,5 млн. (на момент окончания основных сражений Гражданской войны) до 560 тыс. человек. В подтверждение этого приводились данные о содержании Вооруженных Сил. Подчеркивалось, что если принять во внимание территорию населения Советского Союза и по тем же признакам сравнить Красную Армию с армиями других стран, то Советский Союз в тот период обладал относительно одной из наименьших армий мира. В то время как Союз ССР на каждые 10 000 содержал 41 солдата, Румыния и Польша имели их по 100, Франция (без колониальной армии) - 200. По отношению к территории - на 1000 кв. км Союз ССР содержал 27 солдат, Румыния - 560, Польша - 700. Наконец, в то время как тяготы по содержанию армии на душу населения в Союзе ССР не достигали и 3 руб., в Прибалтийских государствах они колебались около 7 руб., в Польше составляли 11 руб., во Франции - 13 руб. 70 к. <1>.

--------- <1> См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. 1922 - 1936 гг. М., 1960. С. 90 - 95.

Вместе с тем Постановление Съезда Советов предлагало Центральным исполнительным комитетам и Советам народных комиссаров Союза ССР и союзных республик с началом будущего 1925/26 бюджетного года провести ряд практических мероприятий, направленных на повышение обороноспособности РККА. Среди них: увеличение средств на улучшение материально-бытового положения армии, в частности ее кадрового состава; улучшение всех видов довольствия, отпускаемого Вооруженным Силам, квартирно-казарменных условий военнослужащих путем увеличения денежных отпусков из общегосударственного и местного бюджетов на ремонт, новое строительство и внутреннее оборудование казарменных помещений и т. д. <1>.

--------- <1> См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. 1922 - 1936 гг. М., 1960. С. 90 - 95.

Во второй половине 1920-х гг. наблюдался значительный рост расходов на оборону. За 1924 - 1929 гг. советское руководство осуществило крупные капитальные вложения в военно-промышленные производства (около 600 млн. руб.) <1>. Однако рост военного бюджета СССР в 1924 - 1927 гг. в 1,2 раза не улучшил положения военнослужащих РККА. Доля расходов на их денежное содержание за эти годы сократилась с 26,69 до 22,91%, а натуральное довольствие - с 27,23 до 26,01%. Львиная доля средств (44,62%) шла на техническое переоснащение армии и флота <2>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920 - 1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление. М., 1996. С. 72.

<2> См.: Басик И. И. Военная реформа 1920-х годов в СССР // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2 / Под ред. Г. Н. Севостьянова. М., 2002. С. 465.

По утверждению известных советских военачальников, в это время Красная Армия к ожидавшейся войне не была готова, что прямо отмечал в своем докладе "Оборона Союза Советских Социалистических Республик", направленном 26 декабря 1926 г. в СТО, заместитель наркома по военным и морским делам М. Н. Тухачевский. 16 июня 1927 г. Штаб РККА представил в Совет труда и обороны пятилетний план (1926 - 1931 гг.) развития Вооруженных Сил СССР. Планом предусматривалось: увеличение количества стрелковых дивизий; максимально возможное увеличение воздушного флота; усиление полевой и тяжелой артиллерии; организация противовоздушной обороны; частичное усиление технических средств борьбы (химическое и танковое вооружение, средства связи); усиление береговой обороны. На осуществление этих мероприятий военное ведомство запрашивало ассигнования в течение пяти лет в размере 4260 млн. руб., большая часть из которых падала на военные заказы промышленности. В государственном бюджете СССР на 1927/28 г. общие расходы на оборону возрастали до 1 млрд. руб., по сравнению с 780 млн. руб. в 1926/27 г., или с 15,4% до 17,3% по отношению к сумме общегосударственных расходов. В 1928/29 хозяйственном году расходы на оборону увеличивались еще на 135 млн. руб. <1>. Не случайно Шестнадцатая конференция ВКП(б), проходившая в апреле 1929 г., в Резолюции о пятилетнем плане развития народного хозяйства отмечала: "Общая сумма бюджета на этот период составит 51 млрд. руб. против 19 млрд. руб. истекшего пятилетия (рост 166,7%) <...> Рост бюджета дает наряду с укреплением обороноспособности страны возможность увеличения финансирования народного хозяйства..." <2>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 66. Финансовый и сельскохозяйственный год в СССР длился с 1 октября по 30 сентября. С 1931 г. планово-финансовые расчеты стали приурочиваться к астрономическому году (с 1 января по 31 декабря).

<2> Шестнадцатая конференция ВКП(б) // КПСС в резолюциях и постановлениях... Т. 4. 9-е изд. М., 1984. С. 452.

Увеличению расходов на оборону в значительной степени способствовало обострение международной напряженности в 1927 г. По мнению ряда исследователей, реальной угрозы войны не было, но И. В. Сталин пришел к выводу, что ухудшение международной обстановки можно использовать во внутриполитических целях. Не случайно Политбюро ЦК ВКП(б) в Постановлении от 27 июня 1927 г. поручило А. И. Рыкову поставить вопрос о немедленной разработке в наркоматах мобилизационных планов <1>.

--------- <1> См.: Соколов А. С. Финансовая политика Советского государства. 1921 - 1929 гг. М., 2005. С. 286.

Незадолго до этого Четвертый съезд Советов Союза ССР в апреле 1927 г. принял Постановление "Об обороне и состоянии Рабоче-крестьянской Красной Армии". Съезд вновь подчеркнул, что СССР остался единственным государством, военные расходы которого не только не увеличились по сравнению с 1913 г., но и не достигли половины военных расходов царского правительства. В целях укрепления Красной Армии Съезд поручил ЦИК и СНК Союза ССР взять курс на развитие авиации и флота. Планировалось предусмотреть в течение ближайших лет такие ассигнования по военному бюджету на текущее снабжение и довольствие Красной Армии, которые бы позволили дальнейшее улучшение довольствия, обмундирования и расквартирования войск. Съезд поручил ЦИК и СНК Союза ССР наблюдать за тем, чтобы все обязательства местных Советов по отношению к обороне Союза выполнялись в первую очередь и полностью. В частности, Съезд предложил местным Советам ежегодно предусматривать по своим бюджетам кредиты на обеспечение установленных законом расходов по допризывной и вневойсковой подготовке, по отводу помещений для РККА, а также по строительству, отводу, ремонту и оборудованию сборных пунктов, по текущему ремонту помещений и по обслуживанию РККА коммунальными услугами. Кроме того, Четвертый съезд Советов предложил Правительству учитывать в генеральных и перспективных планах народного хозяйства, а также в ежегодных планах капитального строительства потребности и задачи обороны, стремясь к тому, чтобы обороноспособность государства ни в коем случае не отставала от общего хозяйственного роста страны. Заявляя о необходимости перевооружения армии, Съезд, по всей видимости, пошел на поводу у наркома по военным и морским делам и Председателя Реввоенсовета СССР К. Е. Ворошилова, когда констатировал, что темпы развития коневодства в стране отстают от минимальных потребностей Красной Армии в целом и в особенности ее конницы. Съезд поручил Правительству Союза ССР с организационной и финансовой стороны "обеспечить скорейшее возрождение верхового коневодства" <1>.

--------- <1> См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сборник документов: В 3 т. Т. 3. 1922 - 1936 гг. С. 136 - 140.

Рост расходов на оборону в эти годы приходился в основном на дотации военной промышленности; оборонное строительство в системе Наркомата путей сообщения; финансирование закупок стратегического сырья и материалов за границей для пополнения мобилизационных запасов; создание фондов финансирования оборонных мероприятий промышленности и т. д. Кроме того, из бюджета стали отпускаться средства действующим и вновь создаваемым конструкторским организациям и лабораториям при военных заводах (8,5 млн. руб. в 1928/29 г.). "Военная тревога" 1927 г. обусловила принятие Постановления Политбюро ЦК ВКП(б) от 15 июля 1929 г. "О состоянии обороны страны СССР". В нем говорилось о том, что основным итогом истекшего пятилетия (1924 - 1929 гг.) планового строительства Вооруженных Сил стало формирование крепкой, боеспособной армии, в политическом отношении вполне надежной, в техническом отношении стоящей на уровне развития производительных сил страны. Первый пятилетний план создал условия для повышения обороноспособности армии. Во второй пятилетке предполагалось создать современную военно-техническую базу для обороны. Постановление одобрило планы РВС СССР на рост численности технических войск и на уменьшение вспомогательных и обслуживающих частей <1>.

--------- <1> См.: КПСС о Вооруженных Силах Советского Союза. Документы: 1917 - 1981 / Сост. Н. И. Савинкин, К. М. Боголюбов. М., 1981. С. 258.

Таким образом, партийное руководство, обозначив основные направления для социально-экономического развития страны в 1930-е гг., взяло курс на коренную техническую реконструкцию армии, авиации и флота. Постановление Политбюро ЦК 1929 г., как отмечал в своих воспоминаниях маршал Г. К. Жуков, легло в основу плана военного строительства, который кроме всего прочего предусматривал "создание новых технических родов войск, моторизацию и организационную перестройку старых родов войск, массовую подготовку технических кадров и овладение новой техникой всем личным составом" <1>.

--------- <1> Жуков Г. К. Воспоминания и размышления: В 3 т. Т. 1. 8-е изд. М., 1987. С. 142.

Показателен рост внимания советского руководства и к предприятиям трестов военной промышленности и их объединениям - Главного Управления военной промышленности ВСНХ. В течение 1928 - 1929 гг. количество рабочих на предприятиях ГУВП (45 заводов) увеличилось с 86,7 тыс. человек до 101,5 тыс. человек, а служащих - с 14,9 тыс. до 18,1 тыс. В течение 1929/30 года казной (по заключенным договорам об иностранной технической помощи) трестам военной промышленности намечалось отпустить 1 318 250 американских долларов <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 77.

Финансовая программа первого пятилетнего плана развития народного хозяйства на 1928/29 - 1932/33 гг. предусматривала (по официальным данным) направление на нужды управления и обороны 7,2 млрд. руб. (или 8,0% от общего объема планировавшихся расходов). Итоги выполнения пятилетки фиксировали несколько иные показатели - 9,0 млрд. руб. (или 7,5%), направленных на нужды управления и обороны. Переход от государственного регулирования товарно-денежных отношений к жесткому плановому распределению в 1930 - 1941 гг. был обусловлен задачами создания в максимально сжатые сроки основной индустриальной базы для отраслей промышленности, имеющих оборонное значение. В мирное время была введена военно-мобилизационная система управления. Свертывание нэпа привело к ликвидации весной 1930 г. военно-промышленных трестов и их главка - ГУВП ВСНХ. 24 декабря 1930 г. Совнарком принял Постановление об упразднении Распорядительного заседания Совета труда и обороны, которое до этого времени ведало многими вопросами военного строительства. Вместо Распорядительного заседания (возглавлявшегося Председателем Совнаркома А. И. Рыковым) создается Комиссия обороны во главе с И. В. Сталиным <1>. Возглавляемая им группа партийных функционеров установила жесткий контроль над рычагами управления.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 78.

В 1930-е гг. кроме бюджетных источников финансирования расходов на оборону использовались и внебюджетные средства, которые не фиксировались статистической отчетностью ВСНХ. Так, 25 января 1930 г. Политбюро ЦК ВКП(б) приняло решение об отпуске 200 млн. долл., в дополнение к уже отпущенным 150 млн., для закупки в США оборудования для автомобильных, тракторных и металлургических заводов <1>.

--------- <1> См.: Там же. С. 48.

Вместо ВСНХ <1> в 1932 году было образовано три отраслевых наркомата, в том числе Наркомат тяжелой промышленности. В его состав входили отраслевые главки - Главное управление авиационной промышленности (ГУАП), Главное управление судостроительной промышленности (ГУСП), Главэнерго, Главнефть, Главчермет, Главхим и др. Отраслевые главки руководили предприятиями или непосредственно (двухзвенная система), или через тресты (трехзвенная система) - Военно-химический трест, Арсенальный трест, Патронно-гильзовый трест, Снарядный трест и др.

--------- <1> См.: Собрание законов (СЗ) СССР. 1932. N 1. Ст. 4.

Проблемам финансирования национальной обороны в тот период уделялось большое внимание со стороны советского руководства. Сведения об исполнении госбюджета публиковались в отчетных докладах на сессиях ЦИК (а с 1937 г. - Верховного Совета СССР) <1>, в месячных обзорах Госплана СССР о выполнении народным хозяйством государственных планов.

--------- <1> См.: Собрание законов (СЗ) СССР. 1932. N 1. Ст. 4.

Поступательное развитие в сфере обороноспособности СССР было отмечено немецкими военными специалистами. Так, 27 марта 1933 г. германский военный атташе в Советском Союзе полковник Гартман сообщал в Берлин: "...ценность армии должна быть признана относительно высокой, тем более что она находится в процессе дальнейшей консолидации". Вместе с тем он отмечал, что "промышленность страны еще не в состоянии удовлетворить самые необходимые массовые потребности. <...> Совершенно исключается возможность полного или частичного удовлетворения всем необходимым мобилизованной армии. <...> Я также не разделяю мнения, что Красная Армия в состоянии вести оборонительную войну против любого противника, потому что общее положение и состояние страны не позволяют армии развернуть все необходимые силы (например, на Дальнем Востоке)" <1>.

--------- <1> Дьяков Ю. Л., Бушуева Т. С. Фашистский меч ковался в СССР: Красная Армия и рейхсвер. Тайное сотрудничество. 1922 - 1933. Неизвестные документы. М., 1992. С. 309.

В 1934 г. расходы страны на оборону существенно увеличились. По утвержденному ЦИК СССР своду единого государственного бюджета Наркомату обороны было отпущено 1 665 000 000 руб. В действительности же им оказалось израсходовано 5 019 111 669 руб., что составило 10,4% от общей суммы расходов. В 1935 г. Наркомат обороны израсходовал 8 185 758 290 руб., или 12,3% от общей суммы государственных расходов, а в 1936 г. - 14 882 663 896 руб. - 17,8% общей суммы государственных расходов <1>.

--------- <1> См.: Индустриализация СССР. 1933 - 1937 гг. С. 62, 92, 123.

В середине 1930-х гг. в полной мере стала ощущаться потребность в проведении военной реформы. На первый план были выдвинуты проблемы значительного увеличения численности РККА, ее перевооружения, совершенствования организационной структуры, органов центрального и местного военного управления, развития военной науки, перестройки оперативной и боевой подготовки и др. Начало преобразований принято относить к маю 1935 г., когда был утвержден План организационных мероприятий в РККА. Второй этап реформы охватывал период с весны 1940 г. до момента нападения Германии на СССР в июне 1941 г. <1>.

--------- <1> См.: Дорохов Н. И. Вторая советская военная реформа (1930-е - начало 1940-х годов) // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2 / Под ред. Г. Н. Севостьянова. М., 2002. С. 468.

Советское руководство, учитывая нараставшую военную угрозу со стороны фашистской Германии, было вынуждено выделять значительные средства на строительство ведущих отраслей тяжелой и оборонной промышленности. В этих условиях осуществлялись структурные преобразования. Так, Постановлением ЦК от 27 апреля 1937 г. "в целях объединения всех мероприятий и вопросов обороны" при СНК был образован Комитет обороны СССР в количестве 7 человек <1>. Постановлением ЦК от 31 января 1938 г. вместо Комиссии по мобилизации промышленности была создана Постоянная военно-промышленная комиссия при Комитете обороны "с задачей мобилизации и подготовки промышленности как оборонной, так и необоронной для полного обеспечения исполнения планов и заданий Комитета обороны по производству и поставке РККА и Наркомфлота средств вооружения" <2>. Годом позже, 11 января 1939 г., в целях оперативного контроля за выполнением военных заказов Президиум Верховного Совета СССР принял Указ "О разделении Народного комиссариата оборонной промышленности" на четыре самостоятельных наркомата: Народный комиссариат вооружений, Народный комиссариат авиационной промышленности, Народный комиссариат боеприпасов и Народный комиссариат судостроительной промышленности.

--------- <1> См.: КПСС о Вооруженных Силах Советского Союза. Документы. 1917 - 1981. С. 268. <2> Там же. С. 268 - 269.

С 1937 по 1940 г. степень милитаризации народного хозяйства СССР характеризовалась увеличением в два раза доли прямых военных расходов в величине национального дохода. В течение первого года Второй мировой войны доля военных расходов в величине национального дохода увеличилась на 5,7% по сравнению с 1940 г. Бюджеты второй половины 1930-х гг. утверждались на сессиях Верховного Совета Союза ССР. Так, 14 августа 1938 г. 2-я сессия Верховного Совета 1-го созыва приняла Закон "О едином государственном бюджете СССР на 1938 год"; 29 мая 1939 г. 3-я сессия Верховного Совета приняла Закон "О государственном бюджете СССР на 1939 год"; 3 апреля 1940 г. 6-я сессия Верховного Совета 1-го созыва приняла Закон "О государственном бюджете СССР на 1940 год". На решение задач укрепления обороноспособности государства был ориентирован и 3-й пятилетний план развития народного хозяйства страны, принятый на XVIII съезде ВКП(б) 21 марта 1939 г. (на 1938 - 1942 гг.). Большое значение в плане придавалось комплексному развитию хозяйства всех основных экономических районов и более быстрому развитию восточных районов - Поволжья, Урала, Сибири, Дальнего Востока. Намечалось развитие угольно-металлургической и нефтяной базы (второго Баку), строительство предприятий-дублеров по ряду отраслей машиностроения, авиапромышленности, боеприпасов, вооружения, нефтепереработке, химии. Темпы развития мощностей оборонной промышленности планировалось значительно ускорить. Реализуя выработанные планы, в регионах страны приступили к наращиванию оборонного производства. На военные нужды так или иначе переводились все гражданские заводы и фабрики, а у оборонных предприятий прямого назначения создавались дублеры. В результате до начала Второй мировой войны было построено 3 тыс. новых крупных промышленных предприятий. Ввод их в действие сделал более мощными и устойчивыми индустриальную базу страны и особенно ее оборонные отрасли. Правда, при этом приходилось коренным образом изменять первоначальные задания годовых, квартальных и месячных планов, перераспределять финансовые и материальные ресурсы, а также производственные мощности на развертывание оборонной промышленности. Отчеты Наркомата финансов показывают, что в 1938 - 1940 гг. систематически росло прямое бюджетное финансирование оборонных мероприятий и промышленности. Если в 1937 г. военные расходы составляли 16,5% бюджета страны, то в 1940 г. они выросли до 32,6%. Правда, исследователи корректируют показатели прямых военных расходов в предвоенном 1940 г. с учетом бюджетных расходов на финансирование военно-промышленных наркоматов (6718 млн. руб.), Осоавиахима (450 млн. руб.), Управления государственных резервов, Управления гражданского воздушного флота (570 млн. руб.) и других военизированных организаций страны (железные дороги, ГВСУ, ГУГиК, ГУГСМ). Итоговая сумма в размере 90 589 млн. руб. сопоставляется с величиной национального дохода. В итоге определяется "коэффициент милитаризации", который для нашей страны был равен в тот момент 24,6%. Для сравнения: удельный вес военных расходов гитлеровской Германии в национальном доходе страны в 1938 г. составлял 23,5%, правда, по отношению к большей, чем в СССР, величине национального богатства. Принято считать, что в 1939 - 1940 гг. Германия использовала на военные цели уже не менее одной трети национального дохода, имея полностью отмобилизованную армию и работающую в режиме военного времени оборонную промышленность. Это обеспечивало будущему противнику СССР военно-экономическое превосходство над нашей страной в случае успеха массированной военной кампании продолжительностью не более 6 - 9 месяцев. На основании данных доклада Наркомата обороны СССР, направленного К. Е. Ворошиловым в Комитет обороны при СНК СССР 12 октября 1939 г. и содержащего сведения о плане заказа по вооружению и боевой технике на 1940 г., можно предположить, что военное командование планировало с 1940 г. в полной мере начать мобилизационное развертывание советской военной промышленности. Общий объем заказов НКО СССР на предметы вооружения: боевую технику, боеприпасы и военно-техническое имущество - определялся в размере 30,9 млрд. руб. В дальнейшем при разработке хозяйственного плана на 1940 г. размеры военного заказа (в результате крупнейших просчетов высшего политического руководства страны) оказались урезаны до 17,5 млрд. руб. <1> и соответственно уменьшены по количеству единиц боевой техники, артиллерии, ручного огнестрельного оружия и проч.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 134.

С 1939 г. мобилизационные планы предприятий и учреждений непосредственно проверяли и обеспечивали организационно-военные отделы партийных комитетов. Бюро горкомов не только обсуждали, но и сами принимали мобилизационные планы, анализировали итоги частичной мобилизации. Летом 1940 г. ЦК ВКП(б) и СНК СССР издали специальное Постановление "О плане накопления госрезервов и мобзапасов на 1940 год" <1>. Поставщики обязывались немедленно отгружать, а предприятия - закладывать в запас необходимые материалы и оборудование для развертывания военного производства. В предвоенный год из месяца в месяц возрастал процент спецзаказов на гражданских предприятиях.

--------- <1> См.: Индустриализация СССР. 1938 - 1941 гг. С. 402.

В отличие от затрат на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия, имеющих несколько финансовых источников <1>, расходы на Вооруженные Силы финансировались из одного источника - из государственного бюджета страны. Централизация руководства и управления армией и флотом, их функции и характер деятельности обусловливали централизацию финансовых ресурсов, выделяемых на оборону Советской России, а затем СССР. При этом затраты на оборону концентрировались в союзном бюджете. Другие бюджеты бюджетной системы несли незначительные расходы, связанные с затратами на вневойсковую и допризывную подготовку.

--------- <1> Следует помнить, что в эпоху Союза ССР весь народнохозяйственный оборот подчинялся единому государственному плану при господстве государственной формы собственности и абсолютно все предприятия и организации участвовали в реализации утвержденных государственных планов.

В результате значительного роста расходов СССР на оборону во второй половине 1930-х гг. военно-промышленный потенциал нашей страны сравнялся, а затем и превысил мобилизационные возможности производства основных предметов вооружения и боеприпасов крупнейших европейских стран периода Первой мировой войны. По уровню технической оснащенности и численности Красная Армия в тот момент не уступала вооруженным силам Франции и Великобритании, хотя за индустриальный рывок, который Советский Союз совершил в 1930-е гг., населению пришлось заплатить дорогой ценой.

10. Государственный бюджет СССР в период Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.)

В предвоенные годы вся система органов власти и управления государства перестраивалась в соответствии с Конституцией СССР, принятой VIII Чрезвычайным съездом Советов 5 декабря 1936 г. Полномочия съездов Советов, ЦИК СССР как высших органов государственной власти перешли к Верховному Совету СССР, ставшему единственным законодательным органом. Высшей законодательной и исполнительно-распорядительной инстанцией в период между сессиями Верховного Совета СССР (созывавшимися два раза в год) являлся его Президиум. В 1938 г. Президиум Верховного Совета получил право в случае необходимости объявлять военное положение. В годы войны им был принят ряд актов, расширивших полномочия военных властей. Верховный Совет СССР состоял из двух палат: Совета Союза и Совета национальностей. Обе они были наделены правом законодательной инициативы. Палаты формировали различные постоянные или временные комиссии. Среди палат Верховного Совета первых трех созывов (1937 - 1954 гг.) работали и бюджетные комиссии, по докладам которых на сессиях Верховного Совета вносились изменения в рассматривавшийся государственный бюджет страны. Общее руководство комиссиями осуществляли председатели палат и Президиум Верховного Совета СССР. На совместном заседании обеих палат Верховный Совет СССР формировал советское правительство - Совет народных комиссаров (Совнарком, СНК). Одной из функций Верховного Совета, как следовало из действующей на тот момент Конституции, было "утверждение единого государственного бюджета СССР, отчета о его исполнении", установление налогов и доходов, поступающих на образование союзного, республиканских и местных бюджетов <1>. Государственный бюджет (в котором прописывались и расходы на оборону государства) являлся, таким образом, законом Советского Союза. Принимаемый ежегодно Верховным Советом СССР закон о госбюджете и другие материалы, связанные с его рассмотрением и утверждением, публиковались в периодической печати. Они становились известны широким слоям населения. Так, Закон о государственном бюджете СССР на 1941 г. был принят в ходе работы 8-й сессии Верховного Совета 1-го созыва (25 февраля - 1 марта 1941 г.). Речь наркома финансов страны А. Г. Зверева и статистические данные, связанные с разработкой Совнаркомом государственного бюджета, были опубликованы в том же 1941 г.

--------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР: В 4 т. 1938 - 1975. Т. 1. М., 1975. С. 9 - 11.

Конституция СССР предусматривала деление госбюджета страны на союзный, республиканские и местные бюджеты. Ведущее место занимал союзный бюджет, на долю которого приходилось примерно 4/5 расходов госбюджета; остальная часть падала на республиканские и местные бюджеты <1>.

--------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955. С. 18.

В начале 1941 г. Совет народных комиссаров предложил ассигновать на нужды обороны сумму, равную 70 млрд. 900 млн. руб., что должно было составить 32,9% расходной части государственного бюджета (в довоенном 1940 г. на нужды Наркомата обороны и Наркомата Военно-Морского Флота было отпущено свыше 56 млрд. руб., или 32,6% бюджета). Верховный Совет СССР с этим предложением согласился <1>.

--------- <1> См.: Зверев А. Г. Государственный бюджет СССР на 1941 год. Доклад и заключительное слово народного комиссара финансов СССР на 8-й сессии Верховного Совета Союза ССР 1-го созыва. М., 1941. С. 18, 38.

С началом Великой Отечественной войны вся работа государственного аппарата стала перестраиваться на военный лад. Оборона страны превратилась в главную функцию государства. 23 июня 1941 г. Политбюро ЦК ВКП(б) приняло решение о введение в действие мобилизационного плана по производству боеприпасов (был утвержден Правительством еще 6 июня 1941 г.). На основании Указов Президиума Верховного Совета СССР на производстве вводились сверхурочные работы, отменялись отпуска <1>.

--------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. - июнь 1944 г. М., 1944. С. 122 - 124, 134 - 135 и др.

Война привела к перестройке методов работы всего государственного механизма. Требовалась более высокая четкость и оперативность в работе. В основу реорганизации был положен принцип максимальной централизации деятельности политического, экономического и военного руководства. В силу этого большая ответственность за состояние экономики в условиях войны возлагалась на партийные органы, которые вынуждены были брать на себя непосредственно хозяйственное руководство. Наряду с продолжавшими функционировать в годы войны высшими и центральными органами власти и управления возникали и чрезвычайные структуры. Изменилась организация военного управления: формировались органы полевого управления армией <1>. Однако главным звеном в цепи государственного и хозяйственного управления в условиях войны стал высший чрезвычайный (т. е. не предусмотренный Конституцией) орган власти, созданный по совместному решению Президиума Верховного Совета, ЦК ВКП(б) и СНК Союза ССР, Государственный Комитет Обороны (ГКО). В руках ГКО, говорилось в принятом 30 июня 1941 г. Постановлении, сосредоточивалась вся полнота власти в государстве. Все гражданские и партийные, советские, комсомольские и военные органы были обязаны беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО <2>. За 50 месяцев своего существования (до 4 сентября 1945 г.) ГКО принял 9971 постановление, из которых примерно две трети касались проблем военной экономики и организации производства военно-промышленной продукции. Создание ГКО, объединившего советскую исполнительную и законодательную власть и партийное руководство, обеспечило планомерность и единство действий в деле мобилизации всех ресурсов народного хозяйства на нужды войны.

--------- <1> См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991. г. М., 1994. С. 195.

<2> См.: Известия ЦК КПСС. 1990. N 6. С. 198.

Во главе ГКО находился Председатель СНК СССР, нарком обороны И. В. Сталин. Членами ГКО являлись В. М. Молотов (заместитель Председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков, Л. П. Берия. Позже в состав ГКО были введены А. И. Микоян, Н. А. Вознесенский (3 февраля 1942 г.), Л. М. Каганович (20 февраля 1942 г.) <1>, Н. А. Булганин. Каждый из них отвечал за определенный участок работы, например Молотов - за производство танков; Маленков - за выпуск самолетов и авиадвигателей; Микоян - за все виды снабжения фронта; Вознесенский - за пуск в действие эвакуированных предприятий. На местах ГКО представляли его уполномоченные, в числе которых были первые секретари обкомов, крайкомов, ЦК компартий союзных республик, крупные хозяйственные работники, видные ученые, ответственные работники местных органов власти <2>.

--------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. С. 41. <2> См.: Беликов А. М. Государственный Комитет Обороны и проблемы создания слаженной военной экономики // Советский тыл в Великой Отечественной войне. Кн. 1. М., 1974. С. 76.

В годы Великой Отечественной войны большая часть машиностроительного народнохозяйственного комплекса трансформировалась в военно-промышленный комплекс с разделением его на специальные военно-промышленные отрасли под руководством соответствующих наркоматов: вооружения; боеприпасов и минно-минометного вооружения; авиационной; танковой и судостроительной промышленности. Для контроля и наблюдения за работой наркоматов военной промышленности, разработки и внесения на рассмотрение Председателя ГКО проектов решений по отдельным проблемам развития промышленности и транспорта 8 декабря 1942 г. при ГКО было создано Оперативное бюро. Через этот орган ГКО осуществлял оперативный контроль за выполнением военных заказов. Структура и состав Оперативного бюро претерпевали изменения в зависимости от тех хозяйственных задач, которые решались на том или ином этапе войны. Первоначально в состав Оперативного бюро ГКО вошли: В. М. Молотов, Л. П. Берия, Г. М. Маленков и А. И. Микоян. На основе заявок Наркомата обороны, Наркомата Военно-Морского Флота, Наркомата внутренних дел (нарком - Л. П. Берия), Наркомата государственной безопасности (нарком - В. Н. Меркулов) Оперативное бюро ГКО при участии отделов Госплана СССР составляло месячные и квартальные планы производства военной и гражданской промышленной продукции и материально-технического снабжения важнейших отраслей народного хозяйства. 18 мая 1944 г. Оперативное бюро ГКО было утверждено в новом составе: Л. П. Берия (председатель), Г. М. Маленков, А. И. Микоян, Н. А. Вознесенский и К. Е. Ворошилов <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 145.

Нападение Германии на Советский Союз поставило перед страной и ее финансовой системой сложнейшие задачи. Началось перераспределение народного дохода для финансирования военных расходов путем мобилизации средств населения, его текущих доходов и частично довоенных накоплений. Кроме того, шло перераспределение материальных запасов и резервов в народном хозяйстве в пользу тяжелой промышленности и прежде всего в пользу военного производства <1>.

--------- <1> См.: Вознесенский Н. Военная экономика СССР в период Отечественной войны. М., 1947. С. 132.

Уже к ноябрю 1941 г. в зоне оккупации оказалась большая часть западных, наиболее развитых в экономическом отношении районов страны. В итоге были потеряны крупные источники доходов, которые прежде поступали в бюджет из этих регионов. Достаточно отметить, что на территории, оккупированной в 1941 г., находились 40% всего населения СССР, 32% рабочих и служащих и 33% основных фондов предприятий; производилось 33% валовой продукции всей промышленности страны, в том числе чугуна - 68%, стали - 58%, проката - 57%, кокса - 74%, железной руды - 71%, марганцевой руды - 35%, угля - 63%, электроэнергии - 42%, тракторов - 57%, цемента - 52%, сахара - 87%. До войны в этих районах собиралось 38% валовой продукции зерна, 53% льна-долгунца, выращивалось 60% поголовья свиней и 38% поголовья крупного рогатого скота. Протяженность железнодорожных путей на советской территории, подвергшейся оккупации, в ноябре 1941 г. равнялась 44,2 тыс. км, что составляло 41% длины всех железнодорожных линий СССР <1>.

--------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.). 2-е изд. М., 1970. С. 123 - 124.

Масштабы потерь предопределили необходимость перестройки экономики и эвакуации главных производительных сил на восток. 16 августа 1941 г. СНК и ЦК ВКП(б) утвердили Военно-хозяйственный план на четвертый квартал 1941 г. и на 1942 г. по районам Поволжья, Урала, Западной Сибири, Казахстана и Средней Азии. Он был ориентирован на то, чтобы в максимально сжатые сроки развернуть в восточных районах страны основную военно-промышленную базу: организовать массовое производство танков, танковой брони, самолетов, авиамоторов, стрелкового вооружения, всех видов артиллерии, минометов и боеприпасов. Фактически в летние месяцы 1941 г. пришлось демонтировать и вывезти из расширяющегося ареала прифронтовой зоны 1360 крупных промышленных предприятий, из которых 455 разместилось на Урале, 210 - в Западной Сибири, 250 - в Казахстане и Средней Азии <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 140.

В соответствии с планом развития военной экономики производились капиталовложения в предприятия восточных районов страны. В 1942 г. на Урале они составили 6,1 млрд. руб. вместо 4 млрд. в 1940 г., в Поволжье - 2,4 млрд. руб. вместо 1,9 млрд. руб., в Западной Сибири - 2,5 млрд. руб. вместо 1,5 млрд. руб. <1>.

--------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 126.

С началом войны по представлению Наркомата финансов началось сокращение тех расходов бюджета, которые не были связаны с обеспечением военных действий и без которых можно было обойтись в условиях военного времени. Целям концентрации средств отвечал пересмотр состава расходов государственного бюджета. Сокращались расходы на содержание административно-управленческого персонала. Так, удельный вес расходов на содержание государственного управленческого аппарата в бюджете снизился с 3,9% в 1940 г. до 2,8% в 1944 г. Разработка типовых штатов учреждений и организаций позволила за время войны сократить управленческий аппарат более чем на 300 тыс. должностных единиц <1>.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. Советская экономика накануне и в период Великой Отечественной войны. 1938 - 1945 гг. / Отв. ред. И. А. Гладков. М., 1978. С. 496.

Уменьшались расходы хозяйственных и бюджетных организаций, затраты на строительство предприятий, не связанных с военным производством, на подготовку кадров, по бюджету социального страхования. В начале войны были сокращены расходы по финансированию народного хозяйства: с 58,3 млрд. руб. в 1940 г. до 31,6 млрд. руб. в 1942 г., т. е. на сумму 26,7 млрд. руб. Следовательно, удельный вес расходов на народное хозяйство в госбюджете упал с 33% до 17% <1>. Были урезаны и расходы на социально-культурные мероприятия: с 40,9 млрд. руб. в 1940 г. до 30,3 млрд. руб. в 1942 г. <2>.

--------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 126. <2> См.: Советская экономика в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. / Под ред. И. А. Гладкова. М., 1970. С. 420.

Одновременно были изъяты в бюджет неиспользованные остатки многих премиальных и поощрительных фондов <1>. Сэкономленные средства направлялись на развитие военного производства и другие военные нужды. Вполне естественно, что военные расходы резко возросли: с 56,7 млрд. руб. до 108,4 млрд. руб., или с 32,5% до 59% <2>. Общая сумма военных расходов Вооруженных Сил в 1941 г. на 17% превысила сумму ассигнований по смете мирного времени <3>.

--------- <1> См.: Бутаков Д. Д. Расходы государственного бюджета в 1941 - 1945 гг. // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 35 - 36.

<2> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 124. <3> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 486.

Решающим источником доходов государственного бюджета до войны являлись поступления по налогу с оборота (в 1940 г. - свыше 58% всех бюджетных доходов). Война привела к сокращению размеров товарооборота государственно-кооперативной торговли, поскольку предприятия, ранее производившие гражданскую продукцию, в значительной степени были переведены на выпуск продукции, необходимой для снабжения армии. Это привело к сокращению поступлений по налогу с оборота. Если в 1942 г. все доходы по сравнению с 1940 г. сократились на 15 млрд. руб., то налог с оборота - более чем на 40 млрд. руб. <1>. В 1942 г. поступления по налогу с оборота сократились по сравнению с 1940 г. на 37,3% <2>.

--------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955. С. 357. <2> История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 487.

Процедуры утверждения государственного бюджета в годы Великой Отечественной войны упростилась: в 1941 - 1945 гг. бюджеты утверждались установленным порядком только в 1941, 1944 и 1945 гг. Сессии Верховного Совета СССР в годы войны заседали трижды: в июне 1942, феврале 1944 и апреле 1945 гг. По этой причине государственный бюджет принимался в традиционном порядке только в 1941, 1944 и 1945 гг. Бюджеты 1942 и 1943 гг. в этом отношении были действительно военными в том плане, что Совнарком (Правительство) их формировал (как и прежде), а ГКО как чрезвычайный орган власти имел право распределять и перераспределять средства. Рост прямых и косвенных военных расходов и сокращение поступлений по налогу с оборота определили высокое финансовое напряжение на начальном этапе войны. Встала задача не только мобилизации ресурсов для возросших военных расходов, но и восполнения убыли в основном источнике бюджетных доходов. Начавшаяся война диктовала новый подход и к распределению национального дохода. При обычном его делении на две части - на фонд потребления и фонд накопления пропорции изменились следующим образом: фонд потребления сократился с 74% в 1940 г. до 67% в 1942 г., а фонд накопления, напротив, вырос соответственно с 26 до 33%. При конкретизации распределения национального дохода с обособлением фонда военных расходов (потребление средств ведения войны и личное потребление военнослужащих) исследователи получают следующую картину: в 1940 г. фонд потребления составлял 70%, фонд военных расходов - 11% (из них 7% - фонд средств ведения войны и 4% - фонд личного потребления военнослужащих) и фонд накопления - 19%. В 1942 г. фонд потребления сократился до 56%, фонд военных расходов увеличился до 40% (29% составил фонд средств ведения войны и 11% - фонд личного потребления военнослужащих). В эти 40% фонда военных расходов не входили расходы на расширение военного производства, которые выделялись из фонда накопления и поступали из других источников. Фонд накопления при этом сократился до 4% <1>.

--------- <1> См.: Кравченко Г. С. Экономика СССР в годы Великой Отечественной войны. С. 125.

Уже на начальном этапе войны на основе роста производительности труда, введения сверхурочных работ, внедрения поточного метода производства было достигнуто значительное снижение себестоимости промышленной продукции - на 6,9% в 1941 г. и на 5,9% в 1942 г. Уменьшилась себестоимость в оборонной промышленности: в 1941 г. на 24%, в 1942 г. - на 17% и в 1943 г. - дополнительно на 9% <1>. Это позволило снизить цены на военную продукцию приблизительно на 40 млрд. руб., что означало относительное сокращение объема военных расходов.

--------- <1> См.: Вознесенский Н. Военная экономика СССР в период Отечественной войны. С. 134.

В годы войны государство было вынуждено часть военных потребностей обеспечивать за счет национального богатства. В начале войны армия и флот использовали материальные ресурсы, накопленные ими за счет ассигнований прежних лет и находившиеся в форме мобилизационных и неприкосновенных запасов боевой техники, вооружения, боеприпасов, продовольствия, вещевого имущества и других материальных ценностей. В ходе военных действий потребности армии и флота обеспечивались также за счет накопленных до войны финансовых ресурсов, находившихся в распоряжении Государственного банка в виде заемных оборотных средств, предоставленных в форме краткосрочного кредита предприятиям народного хозяйства. До войны государственный бюджет СССР сводился с превышением доходов над расходами. К началу войны бюджетные резервы составили 8,2 млрд. руб. <1>. Эти средства были использованы для финансирования военных расходов.

--------- <1> См.: Советская экономика в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. С. 419.

В условиях войны существенно изменилась структура кредитных вложений Госбанка. Удельный вес кредитных вложений в тяжелую, главным образом в военную, промышленность резко увеличился за счет сокращения вложений в другие отрасли народного хозяйства. Кроме того, часть ресурсов Госбанка, которая образовалась в результате превышения доходов над расходами бюджета, использовалась непосредственно для финансирования потребностей войны <1>.

--------- <1> См.: Финансы Вооруженных Сил СССР. М., 1965. С. 20.

Важным источником пополнения фондов государственного бюджета в годы войны стали отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, которые за четыре года войны составили 97,2 млрд. руб. Из этой суммы промышленность дала 47,2 млрд. руб., сельское и лесное хозяйство - 1,7 млрд. руб., внутренняя торговля - 10,1 млрд. руб., транспорт - 11,9 млрд. руб., коммунальное и жилищное хозяйство - 5,2 млрд. руб. <1>.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 496.

В военные и первые послевоенные годы (1944 - 1947 гг.) Центральным статистическим управлением (ЦСУ) и Отделом сводного плана Госплана СССР для советского правительства были подготовлены аналитические записки, в которых раскрывались влияние войны и рост военных затрат на размеры производства и пропорции распределения национального дохода и валового общественного продукта: "Распределение общественного продукта СССР по использованию за 1940 год и 1943 год" (июль 1945 г.), "О балансе народного хозяйства на 1937 - 1940 гг. и за 1942 и 1943 годы", "О доле военных затрат в народном доходе и общественном продукте СССР и об источниках финансирования военных затрат" (январь 1946 г.), "О методах исчисления народного дохода в СССР и в других странах". Динамика роста национального дохода СССР в текущих и неизменных ценах 1926/27 г. была продемонстрирована следующими данными. Таким образом, в период Великой Отечественной войны национальный доход в масштабе текущих цен продолжал расти (за исключением 1942 г.), тогда как в масштабе неизменных цен 1926/27 г. сокращался. В объем национального дохода включалась стоимость продукции военного потребления. Так, по расчетам Отдела сводного плана, в национальном доходе СССР за 1942 г., показанном в фактических ценах в размере 330 млрд. руб., около 110 млрд. руб. приходилось именно на повышение цен по сравнению с 1940 г. Следовательно, размеры национального дохода по отношению к официальным данным были завышены как минимум на 33%. В национальном доходе за 1943 г., показанном в фактических ценах в размере 416 млрд. руб., на повышение цен пришлось 166 млрд. руб. (или почти 40% роста национального дохода). В связи с изменениями в системе цен доля военных затрат в национальном доходе, исчисляемом в фактических ценах, оказывалась уменьшенной. Для более точного определения доли национального дохода, потраченной на военные нужды, Отдел сводного плана Госплана СССР рассчитал национальный доход и военные затраты в 1941 - 1944 гг. в довоенных ценах 1940 г., получив при этом следующие показатели динамики национального дохода и военных затрат. Согласно этим данным, в 1941 - 1944 гг. имело место абсолютное сокращение национального дохода страны. В 1942 г. национальный доход составил 60% от уровня 1940 г. В 1944 г. объем национального дохода достигает 80,7% от уровня 1940 г., при возрастании доли военных затрат до 52% к величине его использования <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 183.

В составе национального богатства были задействованы также валютные резервы, накопленные государством до войны и использовавшиеся в военное время на внешних рынках в интересах обеспечения потребностей Вооруженных Сил и народного хозяйства. Так, только по ленд-лизу наша страна получила в 1941 - 1945 гг. из США готовой продукции и материалов на общую сумму около 10 млрд. долл. (сегодня сумма поставок оценивается по-разному: от 9,5 до 10,6 млрд. долл. <1>). Следует, однако, заметить, что поставки по договорам ленд-лиза в основном были совершены лишь после первых успехов Красной Армии и являлись полностью возмездными и прибыльными для поставщика. В стоимостном выражении поставки Советскому Союзу, транспортные издержки и услуги составили не более 24% общего числа долларов, израсходованных США на помощь по ленд-лизу другим странам (свыше 46 млрд. долл.). Эта сумма равнялась 13% всех военных затрат США, из которых на долю помощи Восточному фронту приходилось всего 3,3% <2>.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 540. <2> См.: Петров П. С. Фактическая сторона помощи по ленд-лизу. С. 34 - 42.

Важным источником финансовых резервов СССР в военные годы стала мобилизация средств населения. В 1941 - 1945 гг. граждане передали в распоряжение государства значительную часть своих текущих доходов и сбережений. За четыре года войны непосредственно от населения в государственный бюджет поступило 270 млрд. руб., что составило свыше 1/4 всей суммы бюджетных доходов <1>. Основными формами и методами всенародной помощи фронту явились добровольные взносы и пожертвования в фонды обороны и Красной Армии, государственные займы, государственные лотереи, вклады в сберегательные кассы, добровольное личное страхование, налоги. Добровольные пожертвования населения составили за годы войны свыше 17 млрд. руб. деньгами, 13 кг платины, 131 кг золота, 9519 кг серебра, драгоценностей на 1,7 млрд. руб., иностранной валюты на 15 млн. руб., облигаций государственных займов более чем на 4,5 млрд. руб., вкладов в сберегательных кассах более чем на 0,5 млрд. руб. <2>.

--------- <1> См.: Там же. С. 500.

<2> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1955. С. 314; Финансовая служба Вооруженных Сил СССР в период войны. М., 1967. С. 27.

Одним из важных источников поступлений в казну государства в годы войны были займы - на их долю пришлось 10,2% бюджетных доходов военного времени. В 1941 - 1945 гг. общая величина средств, мобилизованных в государственный бюджет, составила 1117,1 млрд. руб. (в ценах тех лет), из которых 113,9 млрд. руб. поступило в форме государственных займов. Удельный вес средств, поступавших в бюджет на госкредитной основе, возрастал по мере усиления военных тягот и роста бюджетных расходов. Так, если в 1941 г. в форме государственных займов в бюджет было мобилизовано 11,5 млрд. руб., или 6,5% общего объема поступлений, то в 1942 г. - соответственно 15,3 млрд. (9,3%), в 1943 г. - уже 25,5 млрд. руб. (12,5%), в 1944 г. - 32,6 млрд. руб. (12,1%), в 1945 г. - 29 млрд. руб. (9,6%). Только четыре военных займа, выпущенных в 1942 - 1945 гг., позволили мобилизовать в общей сложности 89,7 млрд. руб., что составило примерно 8% доходов государственных бюджетов тех лет <1>. Четыре денежно-вещевые лотереи дали дополнительно к этой сумме еще около 13 млрд. руб.

--------- <1> См.: Родионова В. М. Государственные займы как фактор финансовой стабилизации // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 59.

Одним из чрезвычайных источников поступления средств в бюджет стала система сберегательных касс. Известно, что 23 июня 1941 г. в соответствии с решением Правительства Наркомат финансов СССР установил временные ограничения на изъятие населением вкладов из сберегательных касс (вкладчик не мог получить из сберегательной кассы сумму, превышающую 200 руб.). Однако уже 29 августа 1941 г. появилось дополнительное распоряжение Наркомфина о том, что вклады, внесенные после 23 июня, выдаются в неограниченных суммах по первому требованию вкладчика. К 1 января 1944 г. остаток вкладов на счетах, открытых во время войны, составлял 1425,5 млн. руб. 19 января 1944 г. Наркомфин по решению СНК СССР отменил существовавшие ограничения в выдаче вкладов. В результате в первом полугодии 1944 г. сумма вкладов в сберкассах увеличилась на 856 млн. руб., а в 1945 г. по этому источнику доходов в бюджет поступило 4881,5 млн. руб. На 1 января 1946 г. общая сумма вкладов в сберегательных кассах превысила 8,5 млрд. руб. <1>. Такого притока вкладов в сберегательные кассы не было даже в мирное время.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 503.

Кроме того, в военное время сложилась система специальных вкладов рабочих и служащих в сберегательных кассах. Президиум Верховного Совета СССР Указом от 9 апреля 1942 г. с 1 апреля отменял выдачу денежной компенсации трудящимся. Государственные, кооперативные и общественные учреждения и организации обязаны были переводить суммы денежной компенсации за неиспользованные отпуска в сберегательные кассы на специальные счета граждан (под 3% годовых). Выдача средств по этим вкладам откладывалась до окончания войны. На 1 декабря 1945 г. в сберкассах имелось по специальным вкладам около 32 млн. счетов. Средства, поступавшие на эти счета, направлялись в государственный бюджет СССР в порядке особого государственного займа <1>.

--------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. - июнь 1944 г. М., 1944. С. 153.

Возросшие военные расходы привели к тому, что наряду с привлечением средств населения в порядке добровольных взносов государство в годы войны увеличило размеры налоговых платежей населения. Если в 1940 г. общая сумма поступивших в бюджет налогов и сборов составляла 5,2%, то в 1944 г. повысилась до 13,8% <1>.

--------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. С. 320, 358.

В начале войны были проведены меры, направленные на повышение эффективности довоенных налогов и сборов. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 июля 1941 г. была установлена на военное время надбавка к сельскохозяйственному и подоходному налогам с населения. Размеры надбавки дифференцировались в зависимости от категорий плательщиков. После того как в июне 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР нормы доходности по сельхозналогу были повышены примерно в 3 - 4 раза, возросли и поступления от него в бюджет. Так, в 1942 г. они составляли 2,1 млрд. руб., а в 1945 г. - уже 5,6 млрд. руб. <1>.

--------- <1> См.: Финансы СССР за 30 лет. М., 1947. С. 72.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29 декабря 1941 г. был введен начиная с 1942 г. военный налог (распространявшийся как на городское, так и на сельское население) с одновременной отменой временной надбавки к сельскохозяйственному и подоходному налогам <1>. Круг лиц, освобождаемых от военного налога, был значительно уже, чем по подоходному и сельскохозяйственному налогам. В частности, военнослужащие тыловых частей и учреждений, освобожденные от подоходного и сельскохозяйственного налогов, платили военный налог. Это обусловило крупные поступления в бюджет. Так, в 1944 г. из 37,0 млрд. руб., поступивших по государственным налогам с населения, военный налог дал 20,7 млрд. руб. Всего за 1942 - 1945 гг. по военному налогу в государственный бюджет поступило 72,1 млрд. руб. <2>.

--------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. С. 169 - 172.

<2> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 505.

Указом Президиума Верховного Совета СССР 21 ноября 1941 г. был введен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, давший за годы войны еще 8 млрд. руб. <1>. 10 апреля 1942 г. был подписан Указ "О местных налогах и сборах". На основании этого Указа реализовывалось пять основных налогов и сборов: налог со строений, земельная рента (сбор за пользование участками земли), сбор с владельцев транспортных средств (в том числе велосипедов), сбор с владельцев скота и разовый сбор на колхозных рынках. Указ о местных налогах и сборах расширил круг плательщиков, повысил их ставки. Это обеспечило повышение эффективности местных налогов и сборов. В 1944 г. поступления по ним в три раза превысили поступления за 1940 г. и составили около 20% всех доходов местных бюджетов <2>.

--------- <1> См.: Пансков В. Г. 50 лет тому назад // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 7.

<2> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 506.

10 сентября 1942 г. был установлен налог со зрелищ (концертов, спектаклей, кинотеатров и проч.) <1>. Дополнительные доходы дала и государственная торговля по коммерческим ценам (осуществлявшаяся с 1944 г. помимо реализации товаров по фиксированным ценам и карточкам). В 1944 - 1945 гг. она принесла примерно 16 млрд. руб. доходов <2>.

--------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. С. 168 - 169, 173 - 174, 178 - 189.

<2> См.: Пансков В. Г. 50 лет тому назад. С. 7.

Среди обычных доходов государственного бюджета прямые налоги и сборы в 1944 г. переместились на второе место после налога с оборота. В итоге за четыре с половиной года войны было собрано налогов и сборов на сумму 133 млрд. руб. Это покрыло только 24,1% прямых военных расходов. В результате мобилизации всех форм доходов населения, не считая сдачи ценных вещей в натуре, за годы войны было собрано 260 млрд. руб. Это означает, что за счет средств населения было профинансировано 47% всех прямых военных расходов <1>.

--------- <1> См.: Пешехонов Ю. В. Доходы и уровень жизни населения страны в годы Великой Отечественной войны // Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 48.

Сокращение размеров производственного и личного потребления в интересах расширенного воспроизводства продукции военного потребления усугублялось инфляционными процессами. В 1943 г. военные расходы СССР составили около 150 млрд. руб., или 36% национального дохода. С учетом строительства и реконструкции военных заводов общая сумма всех затрат измерялась в сумме 220 млрд. руб., или 52,2% от величины национального дохода, рассчитанной в действующих ценах. По данным ЦСУ, отраженным в записке, поданной в Правительство 13 июня 1945 г., главным источником финансирования военных расходов на переломном этапе войны в 1943 г. были: накопления государственных предприятий и организаций и их амортизационные отчисления (свыше 100 млрд. руб.), размещение займов среди населения и их добровольные взносы (около 25 млрд. руб.), налоги (30 млрд. руб.) и эмиссия (11,5 млрд. руб.). Дополнительным источником покрытия военных расходов (помимо эмиссии, которая в общем объеме финансовых ресурсов составляла не более 5%) являлось повышение цен на товары широкого потребления государственной розничной торговли, которое (по некоторым сведениям) составило не менее 30 млрд. руб. <1>. Хотя, по официальным данным, розничные цены государственной и кооперативной торговли были повышены лишь на спиртные напитки и табачные изделия; нормированное снабжение населения продовольствием и промышленными товарами производилось в основном по низким довоенным ценам.

--------- <1> Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 186.

Развертывание наступательных операций Красной Армии увеличило военные расходы по сметам Наркоматов обороны и Военно-Морского Флота. 1 февраля 1944 г. на 10-й сессии Верховного Совета СССР 1-го созыва был принят Закон о государственном бюджете страны на 1944 г. Одновременно Законом утверждались отчеты об исполнении госбюджета за 1940, 1941 и 1942 гг. Предусматривалось, что общая сумма расходов по финансированию двух Наркоматов составит в 1944 г. 128,4 млрд. руб. <1>.

--------- <1> См.: Материалы X сессии Верховного Совета СССР 1-го созыва. 28 января - 1 февраля 1944 г. Магадан, 1944. С. 8.

В действительности расходы на оборону государства оказались еще более значительными. Они увеличились с 83 млрд. руб. в 1941 г. до 125 млрд. руб. в 1943 г. и 137,8 млрд. руб. в 1944 г. Однако удельный вес этих расходов снизился с 59,3% в 1942 г. до 52,2% в 1944 г. В государственном бюджете на 1945 г., утвержденном 11-й сессией Верховного Совета СССР в апреле 1945 г., расходы по сметам Наркоматов обороны и Военно-Морского Флота были предусмотрены на уровне 1944 г. - 137,8 млрд. руб. из общей суммы расходов в 307,7 млрд. руб. (однако реальные расходы на оборону, по словам наркома финансов тех лет А. Г. Зверева, с учетом выплаченных денежных вознаграждений демобилизованным составили 128,2 млрд. руб. <1>), в связи с чем их удельный вес понизился до 45% <2>. Утвержденный как бюджет военного времени, государственный бюджет 1945 г. по-прежнему предусматривал крупные поступления в порядке обложения военным налогом, а также от реализации новой денежно-вещевой лотереи.

--------- <1> См.: Зверев А. Г. О государственном бюджете СССР на 1946 год и исполнении бюджета за 1944 и 1945 гг. // Советские финансы. 1946. N 10-11. С. 2.

<2> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 492.

Таким образом, расширение доходной базы государственного бюджета СССР позволило не только полностью обеспечить финансовыми ресурсами потребности фронта, но и увеличить затраты по финансированию народного хозяйства и социально-культурных мероприятий, которые начали увеличиваться с 1943 г. Уже в годы войны началась работа и по восстановлению народного хозяйства страны, которая потребовала значительных материальных средств. Крайне тяжелый характер имели разрушения на оккупированной территории. 21 августа 1943 г. СНК СССР и ЦК ВКП(б) приняли Постановление "О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации" <1>. В нем впервые за годы войны был поставлен вопрос о комплексном восстановлении экономики страны. Наркомат финансов был обязан обеспечить ресурсами восстановительные работы так, чтобы значительную их часть удалось провести еще во время войны. Из года в год росли капитальные вложения по государственному бюджету СССР на возрождение освобожденных районов. В 1942 - 1945 гг. они составили 39,5 млрд. руб. (в 1942 г. - 3,2 млрд., в 1943 г. - 4,1 млрд., в 1944 г. - 14,2 млрд. и в 1945 г. - 18 млрд.). Характерно, что в 1944 г. в общем объеме капиталовложений в промышленность страны удельный вес районов, освобожденных от оккупации, достиг 31% (в 1943 г. он составлял лишь 7,8%) <2>.

--------- <1> См.: Директивы КПСС и советского правительства по хозяйственным вопросам. Т. 2. М., 1957. С. 765 - 802.

<2> См.: Ежов В. А. Особенности восстановления народного хозяйства // Советский тыл в Великой Отечественной войне. Кн. 2. М., 1974. С. 162 - 163.

Расходы государственного бюджета СССР на народное хозяйство увеличились в 1944 г. по сравнению с 1942 г. более чем в 1,5 раза. В государственном бюджете страны на 1945 г. они были предусмотрены в размере, на 11% превышающем уровень 1940 г. В начале 1945 г., ввиду приближающегося окончания военных действий, советское правительство стабилизировало военные расходы на уровне 1944 г., предполагая направить прирост национального дохода на увеличение накопления и потребления. Начиная с 1944 г. государственный бюджет исполнялся с превышением доходов над расходами, а следовательно, отпала и необходимость в бюджетном использовании денежной эмиссии <1>. А. Г. Зверев отмечал, что в 1944 г. превышение доходов над расходами выразилось в сумме 4,8 млрд. руб., а в 1945 г. - 3,4 млрд. руб. <2>.

--------- <1> См.: История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 498 - 499.

<2> См.: Зверев А. Г. О государственном бюджете СССР на 1946 год и исполнении бюджета за 1944 и 1945 гг. // Советские финансы. 1946. N 10-11. С. 1.

Однако, как известно, в 1945 г. в связи с гигантскими экономическими потерями и военными затратами в 1941 - 1945 гг. возникли серьезные проблемы с выполнением утвержденного Правительством бюджетного плана. Доходы оказались на 8,2 млрд. руб. меньше ожидаемых. Расходы союзного бюджета сократились, против плана, на 9,6 млрд. руб. При этом расходы на оборону остались на запланированном уровне (98,2 млрд. руб., или 54,3% от общей суммы расходной части бюджета страны). Национальный доход в 1945 г. составил 441,4 млрд. руб., или на 48,2 млрд. меньше, чем в 1944 г. <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 187.

За 1941 - 1945 гг. расходы государственного бюджета СССР составили 1146,8 млрд. руб., из них 582,4 млрд. было направлено на покрытие расходов Наркоматов обороны и Военно-Морского Флота, т. е. половина всех ресурсов бюджета была израсходована на военные цели <1>.

--------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. С. 323.

В целом в годы Великой Отечественной войны бюджет и кредит сыграли важную роль мощного рычага мобилизации средств населения и перераспределения материальных ресурсов. Завершение войны и переход к мирной жизни были серьезно затруднены теми потерями, которые понесла страна в 1941 - 1945 гг. В денежном исчислении только прямой ущерб, нанесенный государству и населению вражеским вторжением и оцененный по довоенным государственным ценам, составил 679 млрд. руб., или 128 млрд. американских долларов. С учетом прямых военных расходов и дополнительных расходов, вызванных войной и перестройкой народного хозяйства (включая финансирование военного строительства и производства, расходы на противовоздушную оборону, эвакуацию и реэвакуацию предприятий, выплату военных пенсий), а также с учетом потерь доходов населения вследствие прекращения производства в оккупированных районах материальный ущерб составил 1890 млрд. руб. в государственных довоенных ценах, или 357 млрд. американских долларов <1>.

--------- <1> См.: Вознесенский Н. Военная экономика СССР в период Отечественной войны. С. 162.

Эти гигантские экономические потери и военные затраты не могли не отразиться на состоянии военных расходов в послевоенный период.

11. Военные расходы СССР после окончания Великой Отечественной войны и до его распада

В первые послевоенные десятилетия деятельность всех звеньев советского государственного аппарата была подчинена скорейшему восстановлению народного хозяйства и укреплению военно-экономической мощи государства. Во всех отраслях государственного управления предпринимались попытки провести реорганизацию управленческих структур. Однако все это не меняло принципов и методов управления. 16 марта 1946 г. Верховный Совет СССР принял Закон о преобразовании Совета народных комиссаров (Совнаркома) и наркоматов в Совет Министров и министерства СССР <1>.

--------- <1> См.: Заседания Верховного Совета СССР (первая сессия). 2 - 19 марта 1946 г. Стенографический отчет. М., 1946. С. 201, 345.

Многочисленные структурные изменения претерпевали и ведомства, связанные с Вооруженными Силами СССР. Еще 1 февраля 1944 г. Верховный Совет СССР утвердил Закон, по которому союзные республики получали право организовывать свои войсковые формирования. В связи с этим Наркомат обороны СССР был преобразован из общесоюзного в союзно-республиканский. Союзные республики получали право создавать республиканские наркоматы обороны <1>. Однако на практике дальше постановления дело не пошло. Ни один из республиканских бюджетов не имел статей расходов на оборону.

--------- <1> См.: Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. - июнь 1944 г. М., 1944; Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР (1938 г. - ноябрь 1958 г.). М., 1959.

В феврале 1946 г. Наркомат обороны был преобразован в Наркомат (а затем в Министерство) Вооруженных Сил, а Наркомат Военно-Морского Флота упразднен. Теперь руководство всеми Вооруженными Силами сосредоточивалось в одном ведомстве. Однако уже в феврале 1950 г. из Министерства Вооруженных Сил были вновь выделены Военно-морские силы и образовано Военно-морское министерство СССР (1950 - 1953 гг.), а Министерство Вооруженных Сил переименовано в Военное министерство СССР (1950 - 1953 гг.) <1>. В 1953 г. очередная реорганизация министерств вновь затронула военную сферу: два самостоятельных ведомства объединились в Министерство обороны СССР (1953 - 1991 гг.). Организация управления всеми Вооруженными Силами стала строго централизованной.

--------- <1> См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. С. 321.

Вследствие того что незадолго до начала войны началось разукрупнение ряда ведомств и Наркомат оборонной промышленности разделился на четыре самостоятельных Наркомата (Наркомат авиационной промышленности, Наркомат судостроительной промышленности, Наркомат вооружения и Наркомат боеприпасов), во второй половине 1950-х гг. помимо Министерства обороны СССР и Министерства оборонной промышленности СССР непосредственно выполняющими оборонные функции считались также: Министерство авиационной промышленности, Министерство судостроительной промышленности, Министерство радиотехнической промышленности, Министерство среднего машиностроения, КГБ при Совете Министров СССР, Государственный комитет по использованию атомной энергии, Главное управление государственных материальных резервов, Главное инженерное управление Государственного комитета по внешнеэкономическим связям, Главспецстрой при Госмонтажспецстрое, ДОСААФ, ЦК "Динамо" и Всеармейское военно-охотничье общество. Центрами их стратегического и оперативного управления являлись Совет обороны СССР и Комиссия по военно-промышленным вопросам при Президиуме Совета Министров СССР <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920 - 1950-е годы: темпы экономического роста, структура, организация производства и управление. М., 1996. С. 19 - 20.

Совет обороны являлся высшим органом, занимавшимся вопросами национальной безопасности. Председательствовал на заседаниях Совета обороны Первый (Генеральный) секретарь ЦК КПСС. Под его руководством рассматривались главным образом общие вопросы развития и оснащения советских Вооруженных Сил. Проведение коренных преобразований в сфере безопасности требовало создания органа, который мог давать объективные, а не ведомственные оценки внешних угроз и национальных интересов, вырабатывать конкретную политику в области обороны государства. Таким органом стала Комиссия Политбюро по военно-промышленным вопросам, созданная в ноябре 1969 г., когда советскому руководству впервые пришлось серьезно заняться разоружением. Комиссия просуществовала до 1991 г. Деятельность этой структуры всегда оставалась в тени и не освещалась в печати. Лишь в последние годы стало возможным получить некоторую информацию о составе ее участников и о направлении работ <1>.

--------- <1> См.: Гриневский О. А. Разоружение - дорога к конверсии // Анатомия российской оборонной конверсии / Гл. ред. В. Е. Генин; Пер. с англ. Тюмень, 2006. С. 149 - 169.

Первоначально Комиссия состояла из шести человек: Секретаря ЦК КПСС по оборонным вопросам Д. Ф. Устинова, Министра обороны А. А. Гречко, Министра иностранных дел А. А. Громыко, Председателя КГБ Ю. В. Андропова, Президента Академии наук СССР М. С. Келдыша и заместителя Председателя Совета Министров, Председателя военно-промышленной комиссии Правительства Л. В. Смирнова. Вскоре М. С. Келдыша вывели из состава Комиссии и в ней остались только пять членов. Отсюда на чиновничьем жаргоне появилось название "Пятерка". Она готовила для Политбюро доклады о ходе переговоров по разоружению и предложения о позиции Советского Союза. Общий тон и направление работе задавали Д. Ф. Устинов и А. А. Громыко. Предложения, подготовленные экспертами Министерства обороны и Министерства иностранных дел, рассылались всем заинтересованным ведомствам, а затем обсуждались на "Пятерке". Члены Комиссии ставили свои подписи под соответствующей "запиской в ЦК" (так в те годы именовались документы подобного рода), а Политбюро без долгих дебатов их обычно "штамповало" <1>.

--------- <1> Там же. С. 150.

Составной частью государственного бюджета страны и основным финансовым планом Вооруженных Сил являлась смета Министерства обороны СССР, включавшая все расходы по их содержанию. Смета составлялась сроком на один год и определяла, сколько и на какие цели требуется средств. Все расходы по смете Министерства обороны сводились в сметные подразделения (т. е. параграфы, которые подразделялись на статьи). Перечень параграфов и статей именовался сметной номенклатурой. Детализация сметных подразделений имела важное правовое значение и облегчала контроль за законностью и целесообразностью расходования средств. Помимо этого для более полного и целенаправленного финансового планирования и финансирования Вооруженных Сил указывался подробный перечень расходов по каждой статье сметы Министерства обороны в отдельности <1>.

--------- <1> См.: Федоровский Е. З., Лисенков А. Г. Финансирование Вооруженных Сил СССР. Л., 1960. С. 10.

Смета Министерства обороны составлялась Центральным финансовым управлением Министерства обороны на основании частных смет главных и центральных управлений того же Министерства. В зависимости от характера и объема деятельности каждое центральное или главное управление ведало одной или несколькими статьями сметы и составляло частные сметы по этим статьям. На завершающем этапе подготовительных работ по смете Министр обороны рассматривал подготовленный проект сметы, утверждал ее и направлял в Министерство финансов СССР, где смета проверялась и включалась в проект государственного бюджета на предстоящий год <1>. Проект государственного бюджета СССР Министерство финансов представляло в Совет Министров СССР, который рассматривал его вместе с заключением Государственного планового комитета. Одобренный Советом Министров проект государственного бюджета вносился на утверждение Верховного Совета СССР.

--------- <1> Расходы на национальную оборону составляли часть союзного бюджета, который, в свою очередь, являлся составной частью государственного бюджета.

Таким образом, общий размер расходов на оборону (по смете Министерства обороны СССР) устанавливался советским Правительством и утверждался Верховным Советом СССР в составе государственного бюджета страны. При этом партийное руководство и Правительство учитывали комплекс как внешних, так и внутренних факторов: международную обстановку; размеры территории государства, протяженность и характер границ; современное развитие военного дела и состояние технической оснащенности армии и флота; необходимость повышения материального уровня жизни личного состава и выделения ассигнований на проведение социально-культурных мероприятий в Вооруженных Силах; экономические возможности страны <1>.

--------- <1> См.: Финансы Вооруженных Сил СССР. С. 24.

В Советском Союзе был, однако, и иной путь принятия принципиальных решений. Выше всех органов (существовавших как официально, так и скрытых от глаз обывателей) стоял Генеральный секретарь ЦК КПСС (в период Н. С. Хрущева - Первый секретарь). Он мог вмешаться в процесс выработки позиции, принять "политическое решение" (устоявшийся термин тех лет) в тот момент, когда это требовалось для встречи с тем или иным зарубежным партнером. В послевоенные годы Вооруженные Силы страны в своем развитии прошли три этапа: первый (1945 - 1953 гг.), когда шло совершенствование обычных видов оружия на основе использования опыта минувшей войны; второй (1953 - 1959 гг.) был связан с созданием и внедрением ракетно-ядерного оружия и другой техники; третий (с 1960 до начала 1990-х гг.) характеризовался освоением и последующим развитием новых видов оружия, коренными изменениями во всех областях военного дела. В марте 1946 г. Верховный Совет СССР принял четвертый пятилетний план. Законом устанавливалось, что на 1946 - 1950 гг. основными задачами для страны является восстановление довоенного уровня промышленности и сельского хозяйства. При этом Закон предусматривал выделение средств и на дальнейшее укрепление оборонной мощи государства. Официальные данные свидетельствовали о том, что расходы СССР на оборону сократились как в абсолютных показателях, так и в относительных. По государственному бюджету на 1946 г. ассигнования на оборону официально составляли 73,6 млрд. руб. (24% ко всем расходам бюджета) против 128,2 млрд. в 1945 г. (43%). Для сравнения: в 1950 г. удельный вес прямых военных ассигнований в общей сумме бюджетных расходов составил: в США - 46%, в Англии - 24%, во Франции - 28%. В государственном бюджете СССР на 1950 г. расходы на оборону составляли 20% против 32,5% в 1940 г. и 50,8% в годы войны. Всего государственными бюджетами за 1946 - 1950 гг. закладывалось 368,3 млрд. руб. на оборону страны <1>. План капитальных вложений в оборонную промышленность за те же годы (без учета военного судостроения) выразился в размере 13 млрд. 870 млн. руб. <2>.

--------- <1> См.: Там же. С. 445. <2> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 200.

В годы первой послевоенной пятилетки претерпела определенные изменения система поступления доходов в бюджет страны, в том числе и налоговая политика СССР. Уже с 1 января 1946 г. отменялось взимание военного налога, который до 1945 г. дал свыше 72 млрд. руб. Одновременно устанавливался ряд налоговых льгот для военнослужащих, демобилизованных из армии, бывших партизан и инвалидов войны. Удельный вес налогов в государственный бюджет страны сократился с 13,2% в 1945 г. до 8,5% в 1950 г. Освоение производства гражданской продукции предприятиями оборонной промышленности в первые послевоенные годы зачастую происходило в ущерб выполнению планов текущих заказов военного ведомства. Так, Министерство авиационной промышленности в первом полугодии 1947 г. план по производству самолетов выполнило на 74% и на 58% по авиационным моторам. Артиллерийских систем было изготовлено на 90% от плана, прицелов - на 37%; танков и самоходных установок предприятиями Министерства транспортного машиностроения было произведено 83% от плана <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 198.

При этом необходимо иметь в виду, что в статье расходов на народное хозяйство СССР значительное место занимало финансирование промышленности, которая традиционно имела оборонную направленность. Таким образом, реализовывалось правило, в соответствии с которым строительство производственных и прочих объектов, накопление необходимых запасов материальных ценностей осуществлялись за счет той части национального дохода, которая составляла фонд накопления. Это в известной степени отвлекало часть ресурсов общества от использования их на расширение отраслей мирного производства. Оборонный сектор был одновременно и составной частью советской экономики, разделяющей ее общие характеристики, и приоритетным сектором экономики со своими особыми свойствами. Министерства оборонного сектора, как и другие промышленные министерства, имели собственные исследовательские институты, конструкторские бюро и производственные предприятия, работа которых планировалась и координировалась на самом верху. В разное время для управления предприятиями оборонной промышленности создавались различные органы. 16 августа 1949 г. Совет Министров СССР обязал Госплан, Министерство Вооруженных Сил и Министерство Военно-Морского Флота подготовить предложения о поставках вооружения и боевой техники на период 1951 - 1955 гг., необходимых "для мобилизации войск и пополнения запасов на первый период войны" <1>.

--------- <1> См.: Там же. С. 205.

Из-за высокой приоритетности оборонная промышленность СССР получала лучшие станки и оборудование. Работа оплачивалась выше, чем в гражданской отрасли. Работникам предоставлялось больше льгот. Приоритетная система для оборонной промышленности была установлена для того, чтобы защитить ее от дефицита, свойственного всей остальной экономике. Одной из важнейших ее особенностей была окружавшая ее секретность. Большая часть информации о советских военных усилиях, которая нередко имелась за рубежом, не публиковалась в СССР. Секретность помогала оборонной промышленности претендовать на дефицитные материалы и товары без детального обоснования. По официальным данным, в 1950 г. удельный вес расходов советских военных организаций (Министерств Вооруженных Сил, внутренних дел и государственной безопасности) в национальном доходе страны составил 14,2%. С учетом бюджетных дотаций Министерствам авиационной, оборонной, судостроительной промышленности удельный вес военных расходов в национальном доходе повышался до 20%. Еще около 1,2% от величины национального дохода составили расходы на создание и развитие научно-исследовательской и опытно-конструкторской базы производства ядерных боеприпасов и ракетной техники. Таким образом, милитаризация страны в первую послевоенную пятилетку поглощала около четверти ее национального дохода, что, учитывая огромные экономические потери и значительные затраты на восстановление народного хозяйства, усугубляло экономические трудности <1>.

--------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 329.

Ассигнование денежных средств из государственного бюджета СССР по смете Министерства обороны предназначалось для полного удовлетворения потребностей в финансовых ресурсах Вооруженных Сил государства. По смете Министерства обороны предусматривалось выделение необходимых кредитов на несколько основных групп расходов: - на оплату народному хозяйству за поставки армии и флоту вооружения, боеприпасов и военной техники, а также продовольствия, горючего и смазочных материалов, вещевого имущества и прочих материальных ценностей, необходимых для войск; - на финансирование капитального строительства и промышленных предприятий Министерства обороны СССР; - на потребности боевой и политической подготовки войск и хозяйственно-бытовое устройство воинских частей; - на денежное довольствие военнослужащих и заработную плату рабочих и служащих Вооруженных Сил СССР <1>.

--------- <1> См.: Финансы Вооруженных Сил СССР. С. 23.

В государственном бюджете СССР на 1954 г. расходы на оборону страны предусматривались в сумме 100,3 млрд. руб. (17,8% к утвержденным на этот год расходам всего бюджета, т. е. на 2,6% ниже, чем в 1953 г.) <1>.

--------- <1> См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. С. 531.

Однако на практике с 1950 по 1955 г. советское руководство планировало увеличить объем выпускаемой военной продукции не менее чем в 2,5 раза. Пятилетним планом развития народного хозяйства на 1951 - 1955 гг. были предусмотрены высокие темпы роста военного судостроения, 10-летняя программа которого была принята в 1945 г. За это время предприятия Министерства судостроительной промышленности СССР должны были заложить и построить 5570 единиц судов различного класса и профиля, из которых боевые надводные и подводные корабли составляли 1811 единиц. В 1951 - 1955 гг. вводились в строй 18 тяжелых крейсеров, 16 легких крейсеров, 57 лидеров эсминцев и 93 миноносца. На реформирование Вооруженных Сил СССР в хрущевское десятилетие (1953 - 1964 гг.) влияли разнообразные факторы. К объективным факторам следует отнести в первую очередь внешнеполитическую ситуацию. После смерти И. В. Сталина в 1953 г. основой внешнеполитической доктрины советского руководства стала, как известно, идея о мирном сосуществовании капиталистической и социалистической систем, воспринимавшаяся как политико-экономическая борьба. Другим объективным фактором, предопределившим реформирование армии, стала внутриполитическая ситуация в СССР. Гонка вооружений, по утверждению Н. С. Хрущева, тяжелым бременем ложилась на плечи народа. Она влекла за собой рост цен на предметы народного потребления, сокращение реальной заработной платы, отрывала от мирного труда более 100 млн. человек: "Огромное количество человеческой энергии, знаний, изобретательности, мастерства падает, как в бездонную бочку, поглощается растущими вооружениями" <1>.

--------- <1> Хрущев Н. С. Мемуары // Вопросы истории. 1995. N 4. С. 91.

Исходя из этого, Н. С. Хрущев выступал за сокращение финансирования армии, намереваясь срезать "лишний жирок" у военных, а освободившиеся деньги направить на сокращение или полную отмену налогов с населения, повышение его жизненного уровня, увеличение жилищного строительства, сокращение рабочего дня, а также субсидирование национальной экономики и широкую помощь слаборазвитым странам. Среди субъективных факторов, оказавших влияние на реформирование Вооруженных Сил, исследователи в первую очередь выделяют личность самого Н. С. Хрущева и его отношение как в целом к армии, так и непосредственно к решению военных вопросов <1>. Признавая, что он не военный человек, Хрущев тем не менее нередко поражал всех своей безапелляционной уверенностью, с которой выносил не только военно-политические, но даже военно-стратегические решения, чем вызывал неудовольствие кадровых военных.

--------- <1> См.: Абрамова Ю. А. Основные направления "хрущевской" военной реформы (1953 - 1964) // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2 / Под общ. ред. Г. Н. Севостьянова. М., 2002. С. 492.

Начальным этапом преобразований в военной сфере стало сокращение армии. Согласно официальным данным, на 1 января 1955 г. численность советских Вооруженных Сил составляла 5 млн. 763 тыс. человек, а к августу того же года (по данным Министра обороны Г. К. Жукова) фактически по списку в Вооруженных Силах находились 4 млн. 637 тыс. 523 человека <1>. В 1956 г. Министерство обороны предложило сократить армию еще на 420 тыс. человек. Президиум ЦК КПСС 17 марта 1956 г. утвердил проект Постановления Совета Министров "О сокращении численности Вооруженных Сил" <2>. Заявление советского правительства о сокращении численности Вооруженных Сил на 1 млн. 200 тыс. человек в течение 1956 - 1957 гг. (а за 1955 - 1958 гг. - на 2 млн. 140 тыс. человек) было рассчитано в том числе на серьезный пропагандистский эффект.

--------- <1> См.: Военные архивы России. 1993. Вып. 1. С. 280 - 281. <2> См.: Там же. С. 289.

15 января 1960 г. на заседании сессии Верховного Совета СССР был принят Закон "О новом значительном сокращении Вооруженных Сил СССР", на основании которого предполагалось сокращение на 1 млн. 200 тыс. человек и, соответственно, уменьшение расходов на военные нужды. В результате этих мероприятий численность Вооруженных Сил к 1962 г. должна была составить 2 млн. 423 тыс. человек <1>. По западным оценкам, советские Вооруженные Силы достигли своей минимальной численности (3 млн. человек) к июлю 1961 г. <2>, а затем вновь начался рост армии.

--------- <1> См.: Заседания Верховного Совета СССР пятого созыва. 4 сессия. 14 - 15 января 1960 г. Стенографический отчет. М., 1960. С. 34. <2> См.: Абрамова Ю. А. Основные направления "хрущевской" военной реформы. С. 496.

Одновременно с уменьшением численности Советской Армии сокращались расходы на оборону. Вместе с тем между официально объявленными и реальными цифрами расходов на оборону существовали значительные расхождения, на которые указывают современные исследователи. Так, удельный вес военных расходов в бюджете 1953 г. составлял 20,8%, тогда как на самом деле он равнялся 31,2%. В 1954 г. эти цифры составляли соответственно 17,8% бюджета (официально) и 22,6% (реально) <1>.

--------- <1> См.: Там же. С. 501.

Как нам представляется, дело здесь заключалось не в стремлении партийного руководства скрыть реальные затраты на оборону страны, а в отнесении части расходов на народное хозяйство (прежде всего имеющих отношение к тяжелой промышленности) к затратам военного характера. Законом от 20 декабря 1957 г. "О государственном бюджете на 1958 год" на нужды обороны по смете Министерства обороны СССР выделялось 96 293 275 тыс. руб. из общей суммы расходов 627 742 125 тыс. руб. <1>.

--------- <1> См.: Сборник законов и указов Президиума Верховного Совета СССР (1938 г. - ноябрь 1958 г.). М., 1959. С. 463.

Размер ассигнований на оборону определялся с учетом как обеспечения Советской Армии вооружением, отвечающим новейшим достижениям науки и техники, так и международной обстановки. Во второй половине 1950-х гг. в связи с возникновением Варшавского договора и необходимостью оказания помощи социалистическим странам произошло и изменение в управлении расходами на оборону СССР. В январе 1956 г. Политический консультативный комитет стран - участниц Договора утвердил Положение об объединенном командовании и начал решать организационные вопросы, связанные с деятельностью объединенных Вооруженных Сил. Наличие на вооружении армий ракетно-ядерного оружия не исключало необходимости учитывать географический фактор при определении затрат на Вооруженные Силы. Вопросы размещения войск, организация надежной противовоздушной и противоракетной обороны страны также не могли не влиять на размеры расходов по смете Министерства обороны СССР. Следует заметить, что советское оборудование не могло конкурировать с западными аналогами. Устаревшие технологии на всех стадиях производства, начиная с переработки руды, постоянно сводили на нет усилия по созданию новейшего высококачественного военного снаряжения, которое регулярно предлагали конструкторские бюро. Не меняло ситуации и то обстоятельство, что в 1960-е и последующие годы рабочие в основных высокотехнологических отраслях военно-промышленного комплекса (ВПК) получали 20 - 30% надбавки к заработной плате и премии благодаря усилиям Л. И. Брежнева и Д. Ф. Устинова. Высокие заработные платы и хорошие социальные гарантии были основанием для прихода в ВПК высококвалифицированных специалистов. Официальные данные, предлагавшиеся населению, должны были свидетельствовать о том, что советский бюджет носил ярко выраженный мирный характер. Расходы на оборону за 1971 - 1975 гг. возросли против восьмой пятилетки только на 10,6%, а их удельный вес сократился с 12,5% до 9,5%. Основная часть средств бюджета направлялась на развитие народного хозяйства и на осуществление социально-культурных мероприятий. В действительности военное производство все больше обособлялось от обычных гражданских предприятий, приобретая специфические формы. Наиболее ярким примером стали так называемые закрытые города, число которых составляло более 80-ти. Это потребовало усиления мобилизационного планирования. Архипелаг закрытых научно-производственных объединений требовал для поддержания своей мобилизационной готовности не просто стали или алюминия, а новых сложнейших материалов, инструментов и оборудования, резерва высококвалифицированных специалистов в новых областях знаний. Существует мнение, что советский генералитет был склонен к преувеличению мобилизационных возможностей своих потенциальных противников. Так, в 1960 - 1980-х гг. наш Генеральный штаб утверждал, что военная промышленность США в состоянии производить от 50 до 70 тыс. танков ежегодно, что на самом деле в разы превышало реальные возможности США <1>. Были завышены мобилизационные возможности Запада по выпуску других видов вооружения (самолетов, артиллерийских орудий, БТР, боеприпасов и др.). Это, в свою очередь, позволяло вливать новые средства в военно-промышленный комплекс СССР.

--------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 87.

Однако верно ли говорить о том, что советская оборонная промышленность представляла собой ненасытного левиафана, никому не подотчетного и пожирающего национальные ресурсы? Ряд исследований, проведенных в конце 1980-х гг. Институтом народнохозяйственного прогнозирования АН СССР, свидетельствовал о том, что если бы вся продукция советского машиностроения была оценена по мировым ценам, то доля вооружения составляла бы более 60% этой продукции, а доля товаров народного потребления не превысила 5% <1>.

--------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 102.

В течение длительного времени официальная статистка утверждала, что ежегодные военные расходы СССР составляли примерно 20 млрд. руб. (2% своего ВНП), а их удельный вес в государственном бюджете страны уменьшался от года к году: 9,5% - в 1971 - 1975 гг.; 6,6% - в 1976 - 1980 гг. и 5,0% - в 1981 - 1985 гг. <1>.

--------- <1> См.: Совершенствование хозяйственного механизма. Обзорная информация. Государственный бюджет в условиях перевода экономики на интенсивный путь развития. Вып. 18. М., 1986. С. 32.

Действительность была далека от официальных данных. В середине 1980-х гг. в советской экономике работали 135 млн. человек - приблизительно половина населения страны. Оборонная промышленность концентрировалась в 1770 предприятиях с общей численностью рабочих свыше 10 млн. человек. Из общего числа работников оборонной сферы 33,7% работали в аэрокосмической промышленности; 20,3% - в области электроники, коммуникации и радиотехнологий; 9,1% - в кораблестроении. В стране имелось 5100 военных и гражданских конструкторских бюро и технических институтов, 3200 научных институтов, включая 32 исследовательских комплекса Академии наук. Внутри ВПК существовало 450 научно-исследовательских и 250 конструкторских организаций <1>.

--------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 69.

Лишь в конце 1980-х гг. завеса тайны над военными расходами СССР была приоткрыта: общий оборонный бюджет СССР оказался равным 77,3 млрд. (8,4% ВНП против почти 6% у США). Вскоре советское руководство представило в ООН сведения о своих военных затратах в сумме 78 млрд. руб. Тогда же были опубликованы и некоторые данные о военной мощи СССР: на 1 января 1989 г. численность наших войск составляла 4 млн. 258 тыс. человек, а через год после начала их сокращения - 3 млн. 993 тыс. Существование мощных Вооруженных Сил оправдывалось необходимостью сохранения военного баланса с НАТО. Однако экономические возможности двух блоков сильно отличались. В 1985 г. экономическая мощь стран Варшавского договора и НАТО была в соотношении 1:2,5, а валовой национальный доход соответственно 1901,7 млрд. долл. и 4350,7 млрд. долл. Численность же населения соотносилась как 1:1,6 в пользу западных государств <1>.

--------- <1> См.: Там же. С. 128, 129.

На "прохождении" вопросов, связанных с финансированием обороноспособности страны, сказались изменения, произошедшие в системе высших органов власти и управления в конце 1980-х гг. Так, 1 декабря 1988 г. было принято два Закона - "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" и "О выборах народных депутатов СССР". 14 марта 1990 г. к этим актам добавился Закон "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР". На основании этих Законов устанавливалась следующая структура органов государственной власти: Президент СССР - Съезд народных депутатов СССР - Верховный Совет СССР - Совет Федерации - Комитет конституционного надзора <1>.

--------- <1> См.: Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. - декабрь 1991 г. С. 354.

С приходом к партийному и государственному руководству М. С. Горбачева новый импульс в своей деятельности получила так называемая Большая пятерка, с конца 1960-х гг. рассматривавшая вопросы разоружения и демилитаризации страны. Горбачев убрал с поста Секретаря ЦК по оборонным вопросам своего конкурента Г. В. Романова. К середине 1987 г. состав "Пятерки" существенно изменился. В нее вошли: Секретарь ЦК по оборонным вопросам Л. Н. Зайков; Министр обороны Д. Т. Язов; Министр иностранных дел Э. А. Шеварднадзе; Председатель КГБ В. М. Чебриков; Председатель Военно-промышленной комиссии Ю. Д. Маслюков и заведующий международным отделом ЦК А. Ф. Добрынин. На заседаниях Комиссии почти всегда присутствовал Секретарь ЦК А. Н. Яковлев, хотя формально в ее состав не входил. "Пятерка" фактически стала "Семеркой". В ходе работы Комиссии неоднократно разыгрывались серьезные баталии, поскольку одни из ее членов (прежде всего МИД в лице Э. Шеварднадзе) выступали за существенное сокращение вооружений, а другие (военные) чаще всего были против. Позже в своих размышлениях об истории советского общества А. Н. Яковлев подчеркивал: "Почти полвека минуло с окончания Второй мировой войны, а мы до сих пор разобраться не можем, сколько же средств ушло и уходит у нас на военные нужды, куда и как именно. Ясно, что много, но сколько? Ясно, что скрывали и запутывали, заморочив только самих себя" <1>.

--------- <1> Яковлев А. Н. Горькая чаша: Большевизм и реформация России. Ярославль, 1994. С. 288.

На заседаниях "Пятерки" в 1985 - 1986 гг. обсуждались новые инициативы, в частности по ликвидации ядерного оружия. Наконец, в августе 1986 г. Политбюро дало согласие на проведение наземных и воздушных инспекций Запада на территории Советского Союза. В декабре 1986 г. в Вашингтоне М. С. Горбачев и Президент США Р. Рейган подписали договор, предусматривавший уничтожение 1846 советских и 846 американских ракет, что составляло примерно 4% от имевшегося в мире ракетного потенциала. По некоторым данным, для СССР экономия бюджетных средств составляла примерно 300 млрд. руб. <1>.

--------- <1> См.: Гриневский О. Разоружение - дорога к конверсии // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 152, 173.

После этого визита М. С. Горбачев настойчиво требовал от членов "Пятерки" устранения дисбаланса по вооружениям и войскам в Европе. Указывая на то, что это только первый шаг, Генсек констатировал: "Нужны глубокие сокращения войск и вооружения. Европа - наш дом, и мы не в последнюю очередь заинтересованы, чтобы в этом доме царил мир. Поэтому надо установить такие порядки, которые устраняли бы саму возможность ведения в нем крупномасштабных военных операций и нанесения внезапного удара. Как это сделать конкретно - обсуждайте на "Пятерке" и тормошите военных" <1>.

--------- <1> Цит. по: Гриневский О. Разоружение - дорога к конверсии // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 174.

Горячим сторонником сокращения расходов на оборону СССР был Министр иностранных дел Э. Шеварднадзе. По его мнению, новая политическая реальность не требовала таких больших, как ранее, Вооруженных Сил и военных расходов: "Наоборот, их избыток вреден, так как о намерениях судят не по словам, а по военным возможностям. Поэтому вооруженные силы должны быть на уровне разумной достаточности - не больше, но и не меньше. Достаточными для собственной обороны и для того, чтобы не вводить другую сторону в искушение" <1>.

--------- <1> Там же. С. 177.

Новая военная доктрина СССР была обнародована в 1987 г. на совещании Политического консультативного комитета государств - участников Варшавского договора. Ее содержание пронизывали две тесно взаимосвязанные идеи: недопущение войны, как ядерной, так и неядерной, и оборонительная направленность доктрины. Одной из важнейших составляющих военной реформы было стремление привести бюджетные расходы, военное производство, оборонное строительство в целом, состав, организационно-штатную структуру, оснащение Вооруженных Сил в соответствие с оборонительной военной доктриной <1>.

--------- <1> См.: Шабардин П. М. Военная реформа в СССР (1987 - 1991) // Россия в XX веке: Реформы и революции: В 2 т. Т. 2. С. 518 - 519.

В декабре 1988 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев в своей речи в ООН объявил об одностороннем сокращении Вооруженных Сил на 500 тыс. человек, а в январе 1989 г. сделал достоянием гласности решение о сокращении расходов на оборону на 14,2%. В мае 1989 г. М. С. Горбачев, выступая на I съезде народных депутатов, заявил, что оборонный бюджет на текущий год составил 77,3 млрд. руб., или 9% национального дохода страны <1>.

--------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 49.

Серьезность намерений М. С. Горбачева поняли и военные. Министр обороны СССР Д. Т. Язов вскоре отметил, что военные расходы в 1987 - 1988 гг. были заморожены. Фактически это означало их снижение (по сравнению с предусмотренным пятилеткой) на 10 млрд. руб. На I съезде народных депутатов в 1989 г. было выдвинуто предложение сократить военные расходы в 1990 - 1991 гг. еще на 10 млрд. руб., т. е. на 14%. На 1990 г. на оборонные нужды было выделено 70,9 млрд. руб., что на 8,2% меньше, нежели в 1989 г. В целом экономия затрат на оборону по отношению к утвержденному плану составила почти 30 млрд. руб. - сумму, равную примерно 40% годового оборонного бюджета того времени <1>. В структуре расходов на оборону в 1990 г. расходы на закупку вооружения и военной техники составляли немногим более 31 млрд. руб., на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - почти 13,2 млрд., содержание армии и флота - около 19,3 млрд., военное строительство - примерно 3,7 млрд., выплату пенсий уволенным в запас военнослужащим - 2,4 млрд., прочие расходы - 1,3 млрд. руб. <2>.

--------- <1> См.: Язов Д. Т. Военная реформа. М., 1990. С. 21. <2> Там же. С. 21 - 22.

Позже действия советского политического руководства СССР Д. Т. Язов назвал "государственным преступлением", отмечая, что "не было года во времена правления Горбачева, чтобы он не нанес ущерб стране и не покушался бы на обороноспособность государства <...> Горбачев подписал ущербный для Советского Союза Договор о сокращении ракет средней и меньшей дальности. Мы сократили в 2,5 раза больше своих носителей и в 3,5 раза больше боеголовок, чем США" <1>. Особую горечь у военных вызвало уничтожение ультрасовременного, превышающего все зарубежные аналоги по всем параметрам, оперативно-тактического ракетного комплекса "Ока". По своим параметрам он никак не подпадал под сокращение. Этим был "нанесен миллиардный урон стране и ущерб ее обороне" <2>.

--------- <1> Язов Д. Т. Удары судьбы. Воспоминания солдата и маршала. 4-е изд. М., 2004. С. 454. <2> Там же. С. 462 - 463.

В 1988 г. советское руководство приняло решение о конверсии оборонной промышленности. Ее масштабы и глубина определялись Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 марта 1989 г. Конверсией оказалось охвачено около 400 предприятий оборонного комплекса. В соответствии с мировым опытом оптимальным темпом конверсии является снижение объемов военных заказов на 5 - 7% в год. Это предельная величина, при которой оборонный комплекс и народное хозяйство испытывают определенные трудности, но их можно преодолеть государственным регулированием экономики. В Советском Союзе объем заказов был одномоментно сокращен более чем на 20% в год <1>. Причем это произошло без принятия новой оборонной доктрины, без военной реформы, без разработки концепции конверсии, без определенного плана. Лишь в 1990 г. была разработана Государственная программа конверсии оборонной промышленности и развития производства гражданской продукции в оборонном комплексе до 1995 г., которая оказалась мертворожденной по причине отсутствия 8 млрд. руб., предполагавшихся для выделения на ее реализацию.

--------- <1> См.: Котов А. Командная конверсия: кастрюли вместо танков // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 222.

Споры о степени милитаризации советской экономики продолжаются не одно десятилетие на различных уровнях - от правительственных сфер до средств массовой информации и научных симпозиумов. Бывший Председатель Госплана СССР Ю. Д. Маслюков утверждал в августе 1996 г., что военно-промышленный комплекс вопреки общепринятому мнению вовсе не потреблял 70% ресурсов страны: "Я заверяю, что он потреблял ровно 7% ресурсов и за счет их обеспечивал не только оборону страны, но и поставлял через машиностроительную промышленность на гражданский рынок 55% всех товаров народного потребления" <1>. Действительно, неоспорим факт, что даже в разгар гонки вооружений в 1980-е гг. оборонные предприятия выпускали большое количество промышленного и транспортного оборудования, тракторов и сельскохозяйственных машин, 100% производимых в СССР телевизоров, от 70 до 80% всех холодильников, стиральных машин и основную часть бытовой техники.

--------- <1> Цит. по: Котов А. Командная конверсия: кастрюли вместо танков // Анатомия российской оборонной конверсии. С. 96.

В расходах СССР на оборону значительный удельный вес составляли затраты на военные поставки. От объема и стоимости этих поставок во многом зависел уровень расходов страны на Вооруженные Силы. Существенно влияли на стоимость военных поставок цены на военную технику, вооружение, продовольствие, горючее, военное имущество и другие предметы снабжения войск. Благодаря соответствующей ценовой политике советскому руководству удавалось поддерживать высокие темпы роста военной продукции: оценивая сырье, материалы и полуфабрикаты, используемые для производства предметов вооружения, боеприпасов и военной техники, ниже их реальной стоимости, государство добивалось увеличения их выпуска в соответствии с потребностями военных. Реальный удельный вес военной продукции в совокупном общественном продукте и использовании национального дохода в структуре капитальных вложений искусственно занижался, а реальное потребление оборонной промышленностью сырья, энергии, материалов и полуфабрикатов непрерывно увеличивалось <1>.

--------- <1> См.: Симонов Н. С. Военно-промышленный комплекс СССР. С. 312.

Не случайно некоторые натовские источники утверждали, будто ежегодные расходы Советского Союза на военные цели колебались от 130 до 160 млрд. руб., а если военный бюджет СССР рассчитывать по мировым ценам, затраты якобы должны были составлять 300 - 350 млрд. долл. <1>. По расчетам некоторых отечественных специалистов, Советский Союз тратил на оборонные нужды (с учетом технической оснащенности рабочих мест) 20% ВНП <2>. Эту цифру в 1990 г. неоднократно повторял М. С. Горбачев, что вызывало удивление, а в ряде случаев и недоумение у тех, кто был напрямую причастен к работе советской "оборонки". По словам Секретаря ЦК по оборонным вопросам О. Бакланова, произнесенным им на сессии Президентского совета под председательством М. С. Горбачева 27 сентября 1990 г., объем военной продукции в СССР в 1990 г. составил лишь 30 млрд. руб. В 1991 г., по данным того же Бакланова, было запланировано снижение этих показателей до 26 млрд. руб. <3>.

--------- <1> См.: Анатомия российской оборонной конверсии. С. 181.

<2> Анатомия российской оборонной конверсии. С. 98. <3> См.: Там же. С. 99.

Директор ракетно-космического предприятия им. С. П. Королева Ю. Семенов на том же заседании Президентского совета поддержал оценку О. Бакланова, заметив, что Советский Союз вкладывает в космические исследования вовсе не триллионы рублей. Вся космическая программа на тот момент времени стоила "не более 80 миллиардов рублей", а космические достижения были результатом "самоотверженности и энтузиазма" людей, участвующих в реализации программы. Итак, несмотря на высокую степень милитаризации экономики СССР, целостное правовое регулирование расходов на национальную оборону отсутствовало, вследствие чего наращивание вооружений и соответствующих производств не сопровождалось долгосрочным планированием, увязанным с народнохозяйственными планами в целом.

12. Военный бюджет Российской Федерации: пересечение трех реформ

1990-е годы ознаменовались тяжелейшим кризисом военных финансов в России. Государственная Дума Федерального Собрания РФ в Постановлении от 23 октября 1998 г. отмечала, что к концу 1998 года расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ были профинансированы всего на 36%. В результате такого финансирования военная реформа фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены положенные выплаты более 27 тыс. военнослужащих, уволенных с действительной военной службы в связи с проведением военной реформы <1>.

--------- <1> СЗ РФ. 1998. N 44. Ст. 5444.

Хроническое недофинансирование армии и военно-промышленного комплекса в конце XX в. не замедлило привести к ощутимым негативным последствиям, заставившим руководство страны пересмотреть отношение государства к формированию военного бюджета. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 <1>, к основным задачам в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации отнесены подъем и поддержание на достаточно высоком уровне военного потенциала государства. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации признано важнейшим направлением деятельности государства. Главной целью в данной области является обеспечение возможности адекватного реагирования на угрозы, которые могут возникнуть в XXI в., при рациональных затратах на национальную оборону.

--------- <1> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.

Российская Федерация делает все возможное для предотвращения войн и вооруженных конфликтов, отдавая при этом предпочтение политическим, дипломатическим, экономическим и другим невоенным средствам. В то же время национальные интересы Российской Федерации требуют наличия достаточной для ее обороны военной мощи. В настоящее время, как отмечалось в Бюджетном послании Президента РФ 2007 года <1>, начаты процессы оснащения армии современными видами вооружения и военной техники, которые подкреплены необходимым бюджетным финансированием. В Послании 2008 года <2> подчеркивалось, что решения о перевооружении армии и флота уже приняты. Они нашли отражение в федеральном бюджете. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" по разделу "Национальная оборона" первоначально было запланировано 509 млрд. руб. <3>, а впоследствии дополнительно выделено сначала 25 млрд. руб., а затем еще 21 млрд. руб. Были увеличены расходы военного характера и по другим разделам бюджетной классификации.

--------- <1> См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" // СПС "КонсультантПлюс". <2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // СПС "КонсультантПлюс". <3> Не считая расходов военного характера, запланированных по разделам "Общегосударственные вопросы", "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность", "Национальная экономика", "Образование", "Здравоохранение, физическая культура и спорт".

Тенденция постоянного роста государственных расходов на национальную оборону принимает универсальный характер. Она наблюдается как в экономически развитых странах, так и в развивающихся странах, в которых на обеспечение потребностей армии уходит большая часть ВНП. В 2006 году совокупные мировые военные расходы выросли на 3,5% в постоянных ценах и составили 1158 млрд. долларов <1>.

--------- <1> Макаренко Д. И. Хрусталев Е. Ю. Концептуальное моделирование военной безопасности государства. М., 2008. С. 9.

После окончания холодной войны военные расходы продолжали увеличиваться стремительными темпами. Так, за период правления Дж. Буша-мл. военные расходы США выросли более чем в два раза: с 319 млрд. долл. в 2001 году до 669 млрд. долл. в 2008 году <1>. В 2006 году расходы по разделу "Национальная оборона" <2> достигли уровня 670 млрд. руб. <3>. В соответствии с федеральным бюджетом на 2008 год Правительство США потратит на различные программы 2 трлн. 941 млрд. долл., из которых 647,2 млрд. долл. будет израсходовано на военные нужды <4>. В феврале 2008 г. Президент США направил в Конгресс Запрос по ассигнованиям на военные нужды США в 2009 финансовом году (начинается 1 октября 2008 г.). Предполагается, что базовый бюджет Министерства обороны в 2009 финансовом году составит 515,4 млрд. долл., что на 7,5% больше бюджета 2008 года (в эти расходы не включены 70 млрд. долл., которые выделены на операции в Ираке и Афганистане) <5>.

--------- <1> Ярынич В. Е. Простая арифметика (запрос Пентагона на 2009 финансовый год) // Россия и Америка в XXI веке. 2008. N 1. <2> Данные по расходам на оборону включают затраты по линии Министерства обороны (defense-military), Министерства энергетики (atomic energy defense activities) и некоторых других ведомств (defense-related activities). <3> Ярынич В. Е. Динамика военного бюджета США // Россия и Америка в XXI веке. 2007. N 2. <4> По данным Washington ProFile. <5> Fiscal Year 2009 Budget Request, U. S. Department of Defense, February 4, 2008.

Во Франции, например, в соответствии с Законом от 27 января 2003 г. "О военном программировании на 2003 - 2008 годы" военные расходы должны были увеличиться с 13,65 до 15,08 млрд. евро <1>. По данным Министерства обороны Франции, совокупные расходы на оборону в 2008 году превысили 48 млрд. евро <2>.

--------- <1> Loi n 2003-73 du 27 janvier 2003 relative a la programmation militaire pour les annees 2003 a 2008 // J. O. du 29.01.2003. P. 1744 - 1764.

<2> Официальный сайт Министерства обороны Французской Республики: http://www. defense. gouv. fr/ministre/prises_de_parole/discours/projet_de_budget_2008_m_herve_morin_26_09_07.

По данным Стокгольмского института изучения мира, за период с 1996 по 2005 год Китай стал ассигновать на оборону на 165% больше средств, Саудовская Аравия - на 94%, Индия - на 82%. На 15 государств мира приходится 83% совокупных военных расходов человечества, при этом на долю только США - около 46% <1>.

--------- <1> http://vybory. org/articles/1205.html

Наряду с отмеченной общемировой тенденцией роста расходов на национальную оборону, облик современного российского военного бюджета обусловлен также происходящей в Российской Федерации военной реформой, которая представляет собой комплекс политических, экономических, правовых, военных и военно-технических, социальных и других мер, направленных на качественную трансформацию Вооруженных Сил РФ, других видов войск и военных формирований, военных исполнительных органов, предприятий оборонной промышленности и их управленческих органов с целью обеспечить достаточный уровень национальной обороны в рамках имеющихся ресурсов. Военная реформа, помимо реформы Вооруженных Сил, военно-промышленного комплекса и мобилизационного потенциала, организации Министерства обороны и военного строительства, системы призыва и социальной защиты военнослужащих и др., включает в себя также реформирование системы планирования и осуществления расходов на оборону и безопасность. Наряду с военной реформой, в Российской Федерации проводятся административная и бюджетная реформы, также существенно изменяющие организационно-правовые основы военного бюджета. Официальное начало реформы бюджетного процесса было положено с одобрением Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. Концепция предусматривала создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В рамках подхода "управление ресурсами" бюджет формировался в основном путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. Ключевыми инструментами бюджетной реформы, проходящей под девизом перехода к бюджету, ориентированному на результат, являются программный метод финансирования расходов, ведение реестра расходных обязательств и составление докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного процесса. Первоначальными элементами программ выступают: четкая формулировка целей программы; поддающиеся количественной оценке ожидаемые, непосредственные и конечные результаты реализации программы; система показателей (индикаторов) для измерения достигнутых результатов, после чего производится обоснование потребностей в бюджетных ресурсах для достижения поставленных целей и результатов. Цели и результаты программ должны включаться в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного процесса и сопрягаться с системой мероприятий военной реформы. Таким образом, правильное и последовательное бюджетное планирование предопределяет формы и содержание реализации обороной функции государства, а также возможность контроля за достижением заранее определенных результатов. В перспективе информация о достижении запланированных результатов деятельности должна играть определяющую роль как при распределении бюджетных средств, так и при осуществлении административного управления. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" были по-новому урегулированы отношения по организации бюджетных расходов. Одни из них отражают основные приоритеты, заявленные после начала бюджетной реформы, но ранее не имевшие законодательного закрепления; другие являются развитием идей бюджетной реформы, до этого в явном виде не формулировавшихся. В рамках реализации заявленных бюджетной реформой подходов содержание разделов и подразделов функциональной классификации расходов установлены непосредственно Бюджетным кодексом РФ. Применительно к разделу "Национальная оборона" в Кодексе выделены следующие подразделы: - Вооруженные Силы Российской Федерации; - модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований; - мобилизационная и вневойсковая подготовка; - мобилизационная подготовка экономики; - подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; - ядерно-оружейный комплекс; - реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; - прикладные научные исследования в области национальной обороны; - другие вопросы в области национальной обороны. Параллельно с реформой бюджетного процесса в Российской Федерации проводилась административная реформа, последствия которой имеют определенное влияние на механизмы бюджетного финансирования, в частности финансирования национальной обороны. В рамках административной реформы Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" все федеральные органы исполнительной власти были поделены на три типа: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Между ними были разделены функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору и предоставлению публичных услуг. Действующая в сфере обороны Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 и выглядит следующим образом. Министерству обороны Российской Федерации подведомственны: - Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; - Федеральная служба по оборонному заказу; - Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; - Федеральное агентство специального строительства. Все вышеперечисленные изменения, вызванные бюджетной и административной реформами, в полной мере соответствуют реализации Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21.04.2000 N 706, которая достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безопасности Российской Федерации и ее союзников. Направления бюджетной реформы по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования и системы докладов о достижении результатов деятельности по ясно выраженным показателям, а также инвентаризация расходных обязательств как нельзя более соответствуют главной цели военно-экономического обеспечения - удовлетворения всех потребностей военной организации государства в финансовых средствах и материальных ресурсах. Административная реформа, в глубине которой лежит стремление позаимствовать у частного сектора некоторые методы управления и отказ от чисто бюрократических форм <1>, вместе с бюджетной реформой дают инструменты для решения задачи оптимизации расходов материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на обеспечение военной безопасности, повышения эффективности их использования на основе взаимосвязанного скоординированного реформирования всех компонентов военной организации государства, а также задачи своевременного и в полном объеме финансового обеспечения планов строительства и развития, боевой и мобилизационной подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, потребностей всех компонентов военной организации государства.

--------- <1> Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2.